¿Venezuela seguirá siendo miembro pleno de Mercosur?


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El 1 de diciembre vence el plazo otorgado por los países fundadores del Mercosur para que Venezuela incorpore a su ordenamiento jurídico las normas dictadas en el mercado común. Visto que lo más probable es que el gobierno venezolano no termine cumpliendo con esta obligación asumida en 2012, los cancilleres de Paraguay y Uruguay ya han anunciado que Venezuela perderá su derecho al voto en la organización, aunque podrá seguir participando en las reuniones.

¿Pérdida del derecho al voto o suspensión?

En principio, lo que está previsto es que Venezuela no sea suspendida del Mercosur, sino que pierda su derecho al voto.

La distinción es importante porque para suspender a Venezuela del Mercosur se tendrían que acordar la aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático. Ese es el único instrumento jurídico del mercado común que permite suspender a un país de su derecho a participar. Para ello, los países miembros, de manera consensuada, tendrían que declarar que ha ocurrido una ruptura del orden democrático en Venezuela. Sin embargo, por ahora, esa posibilidad está vedada porque Uruguay no considera que exista tal ruptura.

En consecuencia, lo que acordaron Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay el pasado 13 de septiembre fue otorgar una nueva oportunidad hasta el 1° de diciembre para que Venezuela incorporara a su ordenamiento jurídico la normativa dictada en Mercosur, tal y como se comprometió a hacerlo en su Protocolo de Adhesión del año 2012. Si una vez transcurrido el 1° de diciembre persiste el incumplimiento, entonces está previsto que Venezuela eventualmente pierda sus derechos como Estado Parte del Mercosur, lo que trae la consecuencia fundamental de la pérdida del derecho al voto, pero no del derecho a participar.

¿Cómo dejaría de ser Venezuela un Estado Parte del Mercosur?

Un aspecto crucial en esta situación es que el Protocolo de Adhesión no establece que la falta de incorporación de la normativa a su ordenamiento jurídico por parte de Venezuela conlleva a una pérdida de sus derechos como Estado Parte del Mercosur.

Teniendo esto en cuenta, los países fundadores han acordado que el fundamento jurídico para que Venezuela deje de ser Estado Parte del Mercosur es el Artículo 60.2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Dicho artículo prevé que “una violación grave de un tratado multilateral por una de las partes facultará a las otras partes, procediendo por acuerdo unánime, para suspender la aplicación del tratado total o parcialmente, o darlo por terminado”. Por su parte, el Artículo 60.3 dispone que una “violación grave” es la violación de una disposición esencial para la consecución del fin del tratado.

Los países fundadores del Mercosur consideran que si se tiene en cuenta que el objeto del mercado común (conforme al Tratado de Asunción) es el establecimiento de un arancel externo común y la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el hecho que Venezuela no haya incorporado los instrumentos que permiten cumplir con ese objetivo constituye una violación grave de su Protocolo de Adhesión, facultándolos a proceder a la suspensión de ese Protocolo. Con tal suspensión, Venezuela perdería su estatus como Estado Parte del Mercosur.

Un ejemplo de esos instrumentos pendientes de incorporación sería el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica N° 18 (y todos sus protocolos adicionales), los cuales establecen las regulaciones necesarias para que se concrete efectivamente el mercado común.

Sin embargo, la procedencia de la aplicación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados no está clara ya que Venezuela no es parte de dicha Convención y no existe consenso sobre si el Artículo 60.2 forma parte de la costumbre internacional. Ello permitiría aplicar esa disposición independientemente de que Venezuela no sea parte de la Convención.

¿Cuándo y cómo dejaría Venezuela ser Estado Parte del Mercosur?

La pérdida del estatus de Venezuela como Estado Parte del Mercosur no se concretará el próximo 1° de diciembre. Lo que ocurrirá en esa fecha es el vencimiento del plazo acordado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para que Venezuela cumpla con su obligación de adoptar la normativa. En tal sentido, es el 14 de diciembre de 2016 que está previsto que se reúnan los países fundadores para determinar si proceden con la suspensión de Venezuela como Estado Parte y donde también se espera que se traspase la presidencia temporal a Argentina.

Incluso si los cuatro países fundadores llegaran a tomar esta determinación, la invocación del Artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados supone que se cumpla con el procedimiento previsto en los artículos 65 y siguientes de tal Convención. En pocas palabras, es necesario que los países fundadores le notifiquen por escrito a Venezuela la medida que pretenden adoptar y las razones para hacerlo, dejando transcurrir un plazo de al menos tres meses para proceder a implementar la decisión.

Recibida esta notificación, Venezuela podría formular una objeción, lo que supondría que se tendría que resolver la disyuntiva a través de alguno de los mecanismos de solución pacífica de conflictos previstos en el Artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas. Estos mecanismos son la negociación, la mediación, el arbitraje o un procedimiento judicial. Igualmente, podría acordarse la utilización de los mecanismos previstos en el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el Mercosur, aunque Venezuela todavía no ha ratificado dicho acuerdo.

Consecuencias de la pérdida del estatus de Estado Parte de Mercosur

Tal y como lo han adelantado los cancilleres de Paraguay y Uruguay, la consecuencia fundamental una vez que Venezuela deje de ser Estado Parte de Mercosur es que perdería su derecho a voto dentro de la organización. En otras palabras, Venezuela perdería su poder de decisión y pasaría a ser el equivalente a un Estado Asociado, tal y como lo son actualmente Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam.

Los Estados Asociados pueden participar en las reuniones en carácter de invitados para tratar temas de interés común. Adicionalmente, tienen la posibilidad de suscribir y formar parte de ciertos acuerdos cuando así lo dispongan los miembros plenos. Por ejemplo, Bolivia y Chile son parte del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático y otros estados asociados también son parte de algunos acuerdos en materia de extradición, migración, entre otros.

De concretarse la degradación de Venezuela de Estado Parte a Estado Asociado, se trataría de un hecho inédito en la historia del mercado común. Aunque la razón formal sería la falta de adopción de la normativa del Mercosur, se presume que el motivo subyacente es la grave crisis política, económica y social que vive el país. En principio, aunque no existe certeza, lo más probable es que Venezuela continúe siendo parte de los acuerdos que ya ha suscrito y una vez termine de incorporar la normativa pendiente de adopción, recupere su condición de miembro pleno. Sin embargo, nada impide que, de concretarse la degradación, Venezuela en retaliación decida abandonar Mercosur y su salida pueda concretarse en el plazo de dos años que establece el Artículo 22 del Tratado de Asunción.

Recapitulación

1. El 1° de diciembre vence el plazo acordado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para que Venezuela cumpla con su obligación de adoptar la normativa del Mercosur a su ordenamiento jurídico interno.

2. La determinación final sobre lo que ocurrirá con Venezuela en Mercosur muy probablemente será adoptada en una reunión prevista para el 14 de diciembre de 2016 y en la cual participarán los cuatro países fundadores de la organización.

3. Lo más probable es que la decisión de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay sea suspender la aplicación del Protocolo de Adhesión de Venezuela, perdiendo el país su condición de Estado Parte y pasando a hacer Estado Asociado del mercado común. De esta manera, Venezuela perdería su derecho al voto, pero no la posibilidad de participar en la organización.

4. Sin embargo, para concretar tal determinación, los países fundadores del Mercosur deben cumplir con un procedimiento en donde Venezuela tiene el derecho a objetar la decisión, lo que daría lugar a que se someta la controversia a un mecanismo de solución pacífica de conflictos como una mediación o un arbitraje.

5. Aunque existe incertidumbre al tratarse de un caso inédito en la historia de Mercosur, lo más probable es que si Venezuela pasa a ser un Estado Asociado continúe siendo parte de los acuerdos que ya ha suscrito y una vez termine de incorporar la normativa pendiente de adopción, recupere su condición de miembro pleno.