Patricio Navia: Las debilidades del presidencialismo chileno
Aunque la Constitución otorga una serie de potestades legislativas al Ejecutivo que hacen del sistema chileno uno fuertemente presidencialista, el Congreso tiene suficientes herramientas para bloquearlo. Los incentivos del diseño institucional son claramente conducentes a la negociación entre los poderes del Estado en la búsqueda de acuerdos. Ese es el desafío que hoy enfrenta La Moneda.
Si bien el sistema político chileno es a menudo señalado como uno de los más presidencialistas de América Latina, la capacidad de obstrucción que tiene el Congreso hace que el Presidente lo piense dos veces antes de usar algunas de las múltiples herramientas legislativas que posee para imponer su voluntad. Ahora que el Parlamento lo ha desafiado al bloquear su iniciativa a favor de un aumento plurianual del salario mínimo, el Presidente Piñera está tentado a usar el veto presidencial para imponer su postura. Si lo hace, se multiplican las posibilidades de que le bloqueen aspectos importantes de la reforma tributaria.
Entre los poderes y atribuciones que posee el presidente chileno, hay algunos que dan envidia a los gobernantes de otros países presidencialistas. Mientras el líder estadounidense debe someter a muchos de sus cargos de confianza a consideración del Senado antes de nombrarlos —incluidos ministros, subsecretarios, embajadores y jefes de servicios—, el mandatario chileno tiene discrecionalidad para designar a todos los miembros de su gabinete y, hasta 2020, incluso a los intendentes regionales. En Chile los presidentes poseen, además, facultades co-legislativas: pueden presentar proyectos de ley. Es más, el Ejecutivo tiene exclusividad en proyectos de ley que impliquen gasto. No por nada casi el 70% de las leyes que se promulgan provienen de mensajes presidenciales. Si bien los legisladores envían muchos más proyectos de ley que el presidente, sólo un 9% de las mociones legislativas se promulgan como leyes, mientras que tres de cuatro mensajes que ha enviado el Ejecutivo desde 1990 hasta marzo de 2018 se han convertido en ley.
Si el Presidente Piñera cede a la tentación de insistir con un veto sustitutivo e imponer la negociación plurianual de salario mínimo, el Congreso probablemente responderá con la única arma que le queda, el bloqueo de alguna iniciativa legislativa prioritaria para él.
En la discusión de la ley de presupuesto que se avecina, el Ejecutivo también parte con ventaja. Si el Congreso no la aprueba antes del 30 de noviembre, se promulga el proyecto que envía el presidente. En esta discusión los parlamentarios sólo pueden reducir el gasto y sólo el Ejecutivo puede dar origen a iniciativas para aumentarlo. Si el presidente quiere insistir en una iniciativa legal que no ha sido incorporada en un proyecto de ley que el Congreso ha aprobado, puede hacerlo con un veto sustitutivo que sólo puede ser bloqueado por una mayoría de dos tercios en cada cámara.
Así las cosas, pareciera que el Congreso estuviera de manos atadas ante un presidente todopoderoso. Pero en la práctica, el presidente tiene herramientas demasiado poderosas como para usarlas. Por ejemplo, si el Presidente Piñera cede a la tentación de insistir con un veto sustitutivo e imponer la negociación plurianual de salario mínimo, el Congreso probablemente responderá con la única arma que le queda, el bloqueo de alguna iniciativa legislativa prioritaria para él, como la reforma tributaria.
Los incentivos del diseño institucional son claramente conducentes a la negociación entre los poderes del estado en la búsqueda de acuerdos.
En años anteriores, pese a que el Congreso no tiene poder para decretar aumentos de gasto en la ley de presupuesto, los parlamentarios han amenazado con reducir el gasto en determinados ítems de interés para el Ejecutivo a un mínimo de mil pesos para forzar al gobierno a realizar concesiones. Como el desatento público siempre culpa al Ejecutivo por las cosas que quedan entrampadas, la amenaza del Legislativo de reducir el presupuesto de una partida importante para la población es creíble. Si no hay financiamiento, la gente culpa al gobierno, no al Congreso. Y aún si culpara a los parlamentarios, la aprobación del Congreso como institución está tan baja que difícilmente pudiera caer más. Peor aún, con el nuevo sistema electoral resulta prácticamente imposible castigar a un legislador. Ya que se puede entrar al Congreso con menos del 10% de los votos en la mayoría de los distritos, los legisladores sólo tienen que asegurarse de mantener el apoyo de sus bases para ganar la reelección.
Recién ayer, el presidente del Senado, el socialista Carlos Montes (que fue diputado entre 1990 y 2013 y desde 2014 es senador por Santiago Oriente), advirtió al gobierno que el uso del veto presidencial en la tramitación del salario mínimo tendría repercusiones en la discusión de la reforma tributaria. En la práctica, Montes advirtió que, si el presidente usaba el poder de veto, el Congreso se dedicaría a bloquear las iniciativas del ejecutivo, produciéndose una parálisis legislativa de verdad.
Ahora que se inicia la temporada de negociaciones por la ley de presupuesto y por la reforma tributaria, La Moneda debiera entender que, si bien la constitución otorga una serie de potestades legislativas al Ejecutivo que hacen del sistema chileno uno fuertemente presidencialista, el Congreso tiene suficientes herramientas para bloquearlo. Los incentivos del diseño institucional son claramente conducentes a la negociación entre los poderes del estado en la búsqueda de acuerdos. Ese es el desafío que hoy enfrenta La Moneda.