El fallo estratégico de Europa
La actual crisis en Ucrania ha sido tema de análisis recurrente durante el último año. Significativamente, en esta profusión de reflexiones ha faltado un examen exhaustivo de lo que la anexión rusa de Crimea y la invasión del Este de Ucrania indican sobre la política exterior de la Unión Europea.
Durante las primeras etapas Alemania —que había apostado fuerte por la modernización de Rusia— era reacia a adoptar medidas consecuentes. Sin embargo fue Angela Merkel quien, al avanzar la crisis, promovió entre sus homólogos europeos la necesidad de un régimen amplio de sanciones efectivas.
Sin duda, este fue un paso en la dirección correcta, pero no supuso abordar las deficiencias de la política exterior que contribuyeron a desencadenar la crisis de Ucrania y que continúan socavando la respuesta de Europa. A saber, la equivocada Política Europea de Vecindad y el confuso enfoque de la política energética. En ambos frentes, la falta de visión estratégica de la UE ha creado la impresión de que, en materia de estrategia, el presidente ruso Vladimir Putin siempre lleva la delantera.
Ucrania se ve progresivamente atrapada en un “conflicto enquistado”, especialidad ésta de la política exterior Rusa. De hecho, la realidad actual del país representa una victoria táctica para Rusia, con un alto el fuego que se mantiene pese a su fragilidad (a lo que se añade una legislación que otorga a Donetsk y Lugansk una autonomía política considerable) y que permite a Rusia perpetuar un conflicto cerca de la frontera de la UE. Por otra parte, el retraso en la entrada en vigor de elementos clave del acuerdo de asociación de la UE con Ucrania es otra clara muestra de que, por el momento, Rusia dicta los términos del compromiso del país con Europa.
Así, el Kremlin viene siguiendo una exitosa estrategia de “divide y vencerás” en la que destaca la decisión de Hungría de interrumpir los flujos de gas a Ucrania. En este contexto se inscriben, asimismo, las últimas actuaciones del primer ministro, Viktor Orbán, cuyo comportamiento en los últimos años ha vulnerado reiteradamente los criterios de democracia de la UE, y que hoy aprueba abiertamente los regímenes autoritarios —y el de Putin, en particular— con potenciales consecuencias graves para la unidad europea. No obstante, la coincidencia del alto el fuego con la creación de un nuevo Colegio de Comisarios brinda una oportunidad a la que no deja de contribuir el énfasis miope de Putin en las victorias tácticas. Los líderes de la UE deben aprovechar la pausa en los combates para dejar de reaccionar y empezar a anticipar. Desarrollar una visión estratégica a largo plazo permitirá a la UE tomar la iniciativa y en última instancia prevenir los éxitos cortoplacistas del presidente ruso.
Esta visión debe incluir una reconceptualización de la política europea de vecindad. La misión del programa —guiar las transiciones políticas, sociales y económicas de los Estados vecinos— no es problemática en sí; el fallo radica en la forma en que la misión ha sido interpretada y desarrollada. Para empezar, la política europea de vecindad presupone que todos los vecinos de la UE, tanto en el Sur como en el Este quieren, en última instancia, materializar en sus países los valores y estructuras europeas. En otras palabras, la política europea de vecindad no tiene en cuenta las diferencias culturales, aspiracionales y de desarrollo entre los países próximos a la UE.
Por otra parte, la política europea de vecindad se ve afectada funcionalmente por su enfoque excesivamente técnico y por una falta de visión estratégica. Buen ejemplo de ello es que, antes de la crisis de Ucrania, la Comisión Europea estuviera tan centrada en la negociación de las características técnicas del acuerdo de asociación que no calculó adecuadamente las consecuencias potenciales del proceso; Sin ir más lejos, una respuesta contundente por parte de Rusia.
El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y el cargo de Alto Representante para Asuntos Exteriores fueron diseñados como respuesta al imperativo de dar forma a una estrategia coherente. Pero la creación del SEAE no logró superar las guerras internas con la Comisión Europea por la atribución de competencias. Por otra parte, la escasa disposición de la saliente Alta Representante, Catherine Ashton, a implicarse en los desacuerdos internos de la UE no contribuyó tampoco a aliviar la tensión. Resulta así revelador el hecho de que Ashton haya avanzado exclusivamente en áreas definidas por un amplio consenso, como son las negociaciones sobre el programa nuclear de Irán y el pacto entre Kosovo y Serbia.
La eficacia de las políticas europeas se ve asimismo erosionada por el enfoque fragmentario que se ha venido adoptando en relación con el suministro energético. Al controlar cada país la práctica totalidad de su política energética, el mercado energético de Europa resulta ineficiente y excesivamente dependiente de los suministros rusos. Y es que la única estrategia energética de la UE se ha centrado en las energías renovables, orillando en cambio la confluencia entre geopolítica y seguridad energética.
Pero también aquí hay razones para la esperanza. Tras la importante reestructuración de la Comisión llevada a cabo por su nuevo presidente Jean Claude Juncker, ésta podría proporcionar a Europa el liderazgo estratégico que tanto necesita.
De hecho, Juncker ya ha expresado su deseo de integrar a la Alta Representante entrante, Federica Mogherini, en el programa político de la Comisión. La nueva estructura —que asigna a Mogherini la tarea de orientar y coordinar el trabajo de varios Comisarios, incluyendo a los responsables de comercio, política europea de vecindad, y clima y energía— tiene como objetivo reforzar la coherencia y ambición de las políticas de la UE, en particular cuándo Mogherini complete la evaluación del panorama estratégico mundial solicitada por el Consejo Europeo.
Sin embargo, una Comisión reestructurada no será suficiente para asegurar que una estrategia para la política exterior de Europa vea la luz. Para que eso suceda, Mogherini deberá afirmarse como líder, con el respaldo de Juncker y del nuevo presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk. Y, más importante aún, los Estados Miembro deberán comprometerse a cooperar.
El pueblo ucraniano ha demostrado el poder de los valores de Europa. Europa tiene un importante abanico de herramientas a su disposición; sólo tiene que encontrar la manera de usarlas. Si lo hace, estará en mejores condiciones para responder no sólo al desafío de Rusia sino también a muchos de los retos que caracterizan el cambiante entorno del mundo de hoy.
Ana Palacio, exministra de Asuntos Exteriores de España y ex Vicepresidenta Primera del Banco Mundial, es miembro del Consejo de Estado de España.
