Bandidos, Estado y ciudadanía
“Apenas si había en Inglaterra un átomo de orden que justificara la jactancia nacional. Los ladrones arrebataban las cruces de diamantes de los cuellos de los nobles señores en los mismos salones de la Corte… el verdugo siempre estaba ocupadísimo… Tan pronto dejaba colgados racimos de criminales, como ahorcaba el sábado a un ladrón… que mataba hoy un asesino atroz y mañana a un desgraciado ratero que quitó seis peniques al hijo de un agricultor”.
—Londres en 1775 descrito por Charles Dickens en Historia de dos ciudades.
Cuentan que en una ocasión Gabriel García Márquez, ante las constantes críticas a su patria Colombia por la violencia, dijo: “déjennos vivir en paz nuestra edad media”. Efectivamente, los países tienen una edad que se refleja en el desarrollo de sus instituciones. En buena parte de nuestro continente conviven las realidades de varios siglos pasados con las del siglo XXI. Los niveles de seguridad alcanzados por la vieja Europa fueron resultado de siglos de guerras religiosas, étnicas e ideológicas que trajeron exterminios, despotismos, revoluciones, contrarrevoluciones y terribles niveles de criminalidad, como lo describe Dickens. La violencia fue un agente de cambio y un doloroso camino que la parte más civilizada de Europa debió recorrer para construir no sólo sus fronteras, sino los dos grandes pilares en los que hoy descansa su seguridad: el Estado y la ciudadanía.1
Es natural que la primera reacción frente a la violencia sea emocional y que olvidemos su peso en la historia como agente de cambio. En nuestro continente a la violencia política de la segunda mitad del siglo pasado le ha seguido durante el presente siglo una oleada de violencia criminal que, entre el año 2000 y 2010, ha dejado más de un millón de homicidios.2 La violencia política fue parte fundamental del proceso que permitió lograr la neutralidad del poder coercitivo de los Estados, sin esto la democracia no era posible. La actual ola de violencia criminal está forzando a una nueva transición que reforme o refunde a las instituciones de seguridad para volverlas capaces de proteger a los ciudadanos. No se trata de que la violencia actual sea redentora. Se trata un reto, no una etapa evolutiva de final predecible.
Este trabajo no tiene pretensiones académicas, su propósito es ayudar a quienes toman decisiones. La primera parte sienta bases sobre algo obvio, pero que ha estado fuera del debate: la importancia de completar la construcción del Estado. Teniendo esto como base, el resto del ensayo son reflexiones prácticas fruto de experiencias vividas o conocidas en los últimos 20 años en distintos países sobre el tema. En 1995 la inseguridad era el principal problema para 5% de los latinoamericanos y ahora lo es para 28%.3 Si en México crecieron los homicidios, en Costa Rica y Uruguay se han disparado los robos. Latinoamérica con el 9% de la población mundial padece más de 30% de los homicidios. Es la región más violenta del mundo por encima de África y Asia donde hay guerras. Si el problema es en todo el continente no hace tanto sentido culpar a gobiernos. Sin duda estamos ante un fenómeno de la transición vinculado a múltiples factores como la globalización, la expansión del consumo, la urbanización, el crecimiento demográfico y la desigualdad extrema, entre otros. Tenemos sociedades totalmente nuevas con democracias fundadas en viejas instituciones de seguridad y justicia. Estamos esencialmente frente a una crisis de las capacidades de los Estados de brindar seguridad.
En Sicilia, el lugar más emblemático del planeta en cuanto crimen, no arraigó nunca “una verdadera cultura de la estatalidad”, y predominó “una particular y aplastante cultura de lo privado” que beneficia a clanes, familias y grupos en detrimento del interés colectivo, que es el interés primordial del Estado.4 Se produjo allí una negación sistemática a la consolidación del Estado y a los valores que permiten la convivencia social, que son esenciales para la construcción de ciudadanía. No es casual que Sicilia haya aportado la palabra mafia y la cultura mafiosa a lo que ahora conocemos como crimen organizado.
El Estado se desarrolla a partir del monopolio de la violencia, es decir, en torno a la capacidad que tenga una clase gobernante de ejercer autoridad sobre un territorio determinado para proteger a quienes en éste habitan. El proceso de legitimación de ese monopolio ante la sociedad es fundamental para la madurez institucional de un país. La lucha porque el poder coercitivo sea políticamente neutral es parte esencial de esa legitimación. Sin seguridad, ni la economía, ni la familia, ni la escuela, ni la cultura, ni la vida en comunidad pueden funcionar bien. La seguridad es, en ese sentido, el primer derecho de los ciudadanos y la primera responsabilidad del Estado. El poder coercitivo del Estado es, por lo tanto, el principal poder del Estado porque la certeza de estar protegido en la vida, el patrimonio y los derechos humanos son precondiciones para todo lo demás.
Todo vacío de autoridad del Estado deriva en crecimiento del poder criminal. En Michoacán, México, los delincuentes se apropiaban de 30% del presupuesto anual de la obra pública. En “la Campanera”, un populoso barrio del municipio de Soyapango en El Salvador, las maras tienen tal poder que pasaron de la extorsión masiva a la expropiación de pequeños negocios como panaderías, transporte y hasta seguridad privada. La minería ilegal en Colombia, el robo de gasolina en México, la tala ilegal de bosques en Perú y el robo de energía en muchas comunidades del continente ocurren por vacío de autoridad del Estado. Este vacío facilita que pequeñas bandas se agrupen y jerarquicen hasta convertirse en grandes organizaciones criminales que terminan controlando territorio y cooptando a las instituciones. Esto ha ocurrido en Colombia, México, Brasil, Argentina y Centroamérica. Una vez enfrentados a grandes organizaciones criminales surgen mitos de que no se les debe combatir para evitar la violencia o que no se debe depurar policías para evitar que se vuelvan criminales.
Muy a pesar de que la coerción juega un papel vital en el ejercicio de autoridad del Estado sobre un determinado territorio, éste no es un tema estudiado con suficiente profundidad, por el contrario, “los académicos tienden a no discutir los asuntos de seguridad y la coerción del Estado en detalle, excepto cuando es para criticar a los políticos”.5 En Latinoamérica existe también esa resistencia y, con muy pocas excepciones, las políticas con las que se ha tratado de enfrentar la actual crisis de seguridad que padecen casi todos los países del continente han sido reactivas o evasivas y han partido del supuesto falso de que existe un Estado consolidado y ciudadanos responsables. El desarrollo de estos dos factores están estrechamente ligados, dado que, “las capacidades de los ciudadanos son frecuentemente construidas a través de la acción del Estado y las instituciones son construidas, formadas y reformadas a través de la acción de los ciudadanos”.6 En ese sentido, no existen atajos, el único camino posible para garantizar y contar con sociedades seguras es avanzar en la construcción de Estado y ciudadanía.
Hace poco más de medio siglo el principal problema de seguridad en el continente era la violencia política: los 30 mil desaparecidos en Argentina, el genocidio de más 100 mil indígenas en Guatemala, los 80 mil muertos de la guerra civil en El Salvador, los más de 200 mil caídos por el conflicto en Colombia, los 65 mil que murieron en las guerras revolucionaria y contrarrevolucionaria en Nicaragua y los otros miles de muertos y desparecidos en Chile, Brasil, Paraguay, Uruguay, etcétera. Desde los años cincuenta hasta finales de los ochenta hubo dictaduras militares en casi toda Latinoamérica, sólo en Costa Rica y México no gobernaron los generales.
Durante la Guerra Fría el requisito fundamental para gobernar cualquier país del continente no era ser democrático, sino ser anticomunista. No tuvo prioridad enfrentar el comunismo con la competencia económica, social y democrática como ocurrió en Europa, sino por el contrario, el Estado sirvió para construir una barrera esencialmente represiva que tenía como objetivo defender a las elites dominantes frente a las demandas que pudieran plantear los habitantes. Pinochet dijo una vez que en Chile no se movía una hoja sin que él se enterara. Efectivamente, la tarea principal de la seguridad en esos años era controlar a los ciudadanos, no protegerlos.
Durante la Guerra Fría policías y militares estaban desplegados en el territorio en cantidades considerables para reaccionar frente a protestas, insurgencias y golpes de Estado. Para proteger a los gobernantes de los conflictos del poder se crearon los llamados batallones presidenciales. Golpes, contragolpes y contrainsurgencia eran la parte más importante de la doctrina militar y policial. El poder coercitivo tenía como blanco principal a los opositores; la justicia, en la mayoría de los casos, era irrelevante y cuando los diferendos eran entre partes desiguales protegía al que tenía más poder. La seguridad de los habitantes frente al delito era un objetivo secundario derivado del control social y del despliegue contrainsurgente.
Muy a pesar de que hubo rebeliones y violencia contra los gobiernos, la inmensa mayoría de las víctimas las provocaron los Estados. La Guerra Fría determinó en gran medida la forma y el contenido de las actuales instituciones de seguridad, inteligencia y justicia en casi todos los países del continente. En ese periodo se forjaron la doctrina, los valores, las normas, las tendencias y las creencias sobre cómo el Estado debía ejercer autoridad. En esas condiciones fue que militares, policías, jueces, fiscales y agentes de inteligencia aprendieron su oficio. Torturar, desaparecer y eliminar fueron procedimientos normales.
Es con instituciones fundadas en esas ideas que las democracias emergentes ahora intentan responder a la ola de violencia criminal. Esto explica por qué los policías brasileños han matado en los últimos cinco años a 11 mil 197 personas, provocando más víctimas que los agentes estadunidenses en 30 años;7 igualmente explica por qué en Honduras fueron calcinados 534 presos en tres incendios “accidentales” o por qué en México policías participaron en la desaparición de 43 normalistas en el municipio de Iguala en Guerrero. El vínculo entre policías o militares con delincuentes es otra herencia del pasado autoritario, cuando los policías regulaban el crimen en vez de combatirlo.
Al llegar la democracia los términos de la seguridad se invirtieron y el Estado, fruto del pasado reciente, fue reconocido como la amenaza principal frente a los ciudadanos. Los derechos humanos y las garantías tomaron primer plano para evitar que los crímenes del Estado pudieran repetirse. La violencia política pasada estableció así los términos de la seguridad y la justicia actuales sin prever el cambio de amenaza hacia la actual ola de violencia criminal.
La transición a la democracia coincidió con otros dos fenómenos: la liberalización económica que conllevó una reducción del Estado y la multiplicación exponencial del comercio de productos ilícitos. Es decir, que el policía de la calle se quedó con menos recursos, cobrando bajos salarios, con su autoridad debilitada, sin reconocimiento social, con los conocimientos y doctrina que aprendió del autoritarismo y con la obligación de respetar los derechos humanos. En esas condiciones debía enfrentar a unos criminales que se habían multiplicado, enriquecido y que además contaban con garantías. Nadie le dijo a los policías cómo hacer su trabajo, no es extraño que algunos se volvieran criminales y otros prefirieran no hacer nada para no cometer errores. Hubo mucho esmero en decirles lo que no debían hacer y muy poco en decirles cómo debían hacerlo.
Basta una mirada rápida a las instituciones militares y policiales del continente para darse cuenta que muy pocas han sido reformadas. Las excepciones son Nicaragua, donde fueron transformadas por una revolución; en Colombia que cambiaron como resultado de un largo conflicto y en El Salvador donde esto ocurrió a consecuencia de una guerra civil. Los casos de Chile, Uruguay y Costa Rica son otras excepciones por sus precedentes democráticos y la cultura de legalidad de sus ciudadanos. Sin embargo, en el resto del continente o no ha habido cambios o éstos han sido cosméticos o parciales.
No existe una relación directa entre pobreza e inseguridad. Si así fuera, Nicaragua tendría que ser uno de los países más violentos del continente y las generosas políticas sociales del régimen venezolano tendrían que haber controlado la violencia criminal en este país. Lo que sí existe es una relación directa entre violencia criminal y ausencia de autoridad del Estado. Cuando ésta falta, emergen poderes alternativos que llenan el vacío de poder. Sin duda la transición democrática debe haber generado vacíos de autoridad en muchos lugares del continente y con ello mucha gente quedó desprotegida. La transición hacia unas instituciones de seguridad que tengan una doctrina basada en la protección del ciudadano sigue en gran medida pendiente.
No es posible enfrentar a la actual violencia criminal sin una transformación de las instituciones de seguridad, sin un nuevo despliegue de éstas en el terreno y sin un aumento sustancial de su pie de fuerza. Las políticas sociales preventivas no serán eficaces si los ciudadanos viven aterrorizados por el crimen; es indispensable que el poder coercitivo derrote el miedo y restablezca la autoridad del Estado en las comunidades. La policía es el primer eslabón de contacto entre el Estado y los ciudadanos y el pilar fundamental de toda la seguridad; si ésta falla, todo el sistema falla. Antanas Mockus, ex alcalde de Bogotá, definió a los policías como “ciudadanos formadores de ciudadanos”, esta idea está fundada en la interacción constructiva entre ciudadanos e instituciones. La creencia de que el policía es esencialmente un represor es herencia del pasado autoritario.
La forma en que se ejerció autoridad en el pasado dio base a la confusión entre autoritarismo y Estado fuerte, cuando lo primero no implicaba lo segundo, por el contrario el Estado era débil. El común denominador de la crisis de seguridad que padecen las democracias en el continente es Estado débil y ciudadanos inhibidos. Algunas de estas crisis son un problema de seguridad pública, como en Uruguay y Costa Rica, pero en otros como México, Colombia, Honduras o El Salvador hay pérdida de autoridad del Estado sobre espacios urbanos y rurales. Es decir, territorios donde los delincuentes le disputan al Estado los monopolios de la violencia, la justicia y la tributación, estableciendo una economía criminal, intimidando a la comunidad y controlando el poder local mediante grupos armados que aplican justicia a través de la muerte ejemplar y cobran tributos mediante la extorsión.
El debate para encontrar soluciones a los problemas de seguridad ha girado en torno a los énfasis que se ponen en la represión o en la prevención. La primera corriente parte de que la impunidad multiplica el delito, por lo tanto el castigo debe ser el instrumento principal para reducirlo, aplicando condenas cada vez más severas que pueden incluso llegar hasta la pena de muerte. En la segunda corriente se establece que el delincuente es una víctima social, por lo tanto se supone que los programas sociales deben reducir el delito.
Ambas visiones tienen parte de la verdad, pero en casos como el de Venezuela se han aplicado las políticas sociales más extensas del continente y sin embargo la criminalidad se ha multiplicado, incluso en el pacífico Uruguay disminuyó la pobreza y aumentó el delito. Por otro lado, en Guatemala, Honduras y El Salvador se desarrollaron de forma sostenida estrategias de “mano dura” que saturaron e hicieron colapsar las prisiones de los tres países y el problema se agravó.
Otra de las explicaciones al auge criminal se ha centrado en el tema de las drogas y el narcotráfico. Efectivamente, éstas han sido el detonante de la actual crisis de seguridad y el factor que más ha empoderado al crimen. Sin el narcotráfico, ni El Chapo Guzmán ni Pablo Escobar habrían llegado donde llegaron. Sin embargo, no son las drogas el único producto ilícito que puede mantener y fortalecer a la delincuencia, existen en la actualidad gran cantidad de fuentes de delito. Moisés Naím incluye en el mercado global de productos ilícitos en manos de contrabandistas, piratas y traficantes: “libros, música, películas, ropa, vehículos, medicinas, armas que van desde pistolas hasta lanzacohetes, seres humanos para la esclavitud sexual y la explotación laboral, cadáveres y órganos humanos para trasplantes, piezas para aviones, y hasta precursores químicos para armas nucleares”.8
La multiplicación de todos estos delitos es directamente proporcional a la ausencia de autoridad del Estado en el territorio. Las drogas son un problema de salud pública en el mundo desarrollado que las consume y un problema de violencia criminal en el tercer mundo que las produce y trafica. Al norte matan las drogas y al sur los criminales. La diferencia es que al norte los Estados son fuertes y los ciudadanos respetan la ley, mientras al sur es lo contrario. América Latina y el Caribe, con 588 millones de habitantes, es la región del mundo con menos muertes por consumo de drogas; en el año 2012 murieron en esta región cuatro mil 200 personas de un total mundial de 183 mil. En Norteamérica murieron 44 mil 600 y en Europa 16 mil 200.9
Es comprensible que algunos demanden la despenalización o regulación del consumo, comercio y producción de las drogas, pero esto, además de ser en extremo poco probable, quizás le ayudaría al primer mundo a focalizarse en la salud pública. Sin embargo, en nuestro caso la violencia criminal simplemente cambiaría a otros delitos, con el agravante de que un aumento del consumo nos podría crear un problema de salud pública que no tenemos. Cuando en México o Colombia desmantelan cárteles de narcotraficantes el primer resultado es que aumentan las extorsiones, los secuestros y los delitos que más afectan a los ciudadanos.
Nuestra seguridad sólo mejorará si avanzamos en la construcción de Estado y ciudadanía. Un ejemplo de un tema de salud permite visualizar la diferencia. El sida se expandió en poco tiempo en África, donde el virus ha dejado un gran desastre social y económico. Sin embargo, el sida fue contenido rápidamente en Europa y Estados Unidos; la diferencia la hicieron el Estado y los ciudadanos. Conforme a datos de las Naciones Unidas (FAO), 95% de las personas que padecen sida vive en los países en desarrollo. A los virus no se les puede ni legalizar, ni ilegalizar y tampoco es posible negociar con ellos. Sólo un buen sistema de salud pública y ciudadanos informados y responsables pueden combatirlos.
Lo que ha sido nefasto es que la llamada “guerra contra las drogas” ha implicado que muchos países simplemente se subordinen a los planes de Estados Unidos. Para este país lo principal es reducir el flujo de drogas a su territorio y esto implica capturar narcos e interceptar cargamentos. Para nosotros la tarea principal es fortalecer la autoridad del Estado y proteger a nuestros ciudadanos. Una estrategia basada en perseguir a la droga no implica, necesariamente, que fortalecemos nuestra seguridad, sin embargo, si fortalecemos nuestra propia seguridad sin duda seremos más eficaces en combatir el narcotráfico y cualquier tipo de delito.
El intento de resolver con instituciones débiles heredades del autoritarismo dio tiempo a que el delito echara raíces culturales en nuestras sociedades. Las reformas económicas de los ochenta promovieron la expansión de la seguridad privada en detrimento de la seguridad pública. En condiciones de extendida pobreza y cultura de ilegalidad, trasladar la responsabilidad de la seguridad a empresas privadas ha dejado vacíos de autoridad que debilitan el control territorial del Estado y dan oportunidades a los delincuentes.
La mano invisible del mercado no genera seguridad en las calles, por el contrario, el darwinismo del mercado y la promoción desenfrenada del consumo bajo un contexto de inseguridad, pueden estimular conductas delictivas. Que miles de jóvenes crezcan en un ambiente de violencia y con ansiedad por consumir productos que no pueden pagar es un riesgo para la seguridad. La obediencia a la ley no surge milagrosamente, por muy ambiciosas que sean las políticas sociales. Si el delito ya se multiplicó y echó raíces, le compite fuertemente a la generación de empleos; incluso puede desarrollar en algunos grupos sociales una cultura de “aborrecimiento al trabajo”10 frente a la opción de obtener dinero fácil.
Es ingenuo excluir a la maldad como un factor en esta crisis. No nos referimos a un tema religioso o filosófico, sino al conjunto de antivalores que se enraízan en la sociedad a consecuencia del poder alcanzado por los criminales. Crece el número de homicidas, de asesinos seriales, de sociópatas que disfrutan causando daño y de grupos que se vuelven parásitos del trabajo de otros. Se debilitan severamente los valores de la solidaridad, la honestidad, la confianza, el respeto a la ley y la compasión por los demás. La autoridad de las instituciones familia, escuela, iglesia y comunidad donde se aprenden deberes y derechos se tornan irrelevantes. La honradez se vuelve escasa o se esconde por el miedo. Aumenta “la inclinación a resolver por la fuerza todos los problemas” y se trastocan los valores para “obtener honor y respeto”.11
El delincuente acaba así convertido en el paradigma para los jóvenes que ven a los criminales como personas exitosas que poseen bienes, reconocimiento y autoridad. Esto ocurre igual en las favelas brasileñas, en pueblos de Michoacán o en barrios de Medellín, Tegucigalpa, San Salvador o Caracas. Es contra estos antivalores multiplicados y entronizados que se estrellan y pueden fracasar las políticas sociales preventivas ejecutadas sin fortalecer la autoridad del Estado. Es como hacer la diferencia entre lo que debemos hacer para prevenir un incendio y lo que toca hacer cuando queremos apagarlo.
“El orden moral, a diferencia de otras formas de orden social, se apoya en un núcleo de valores nucleares que comparten los miembros de una sociedad… Estos valores son esenciales para movilizar el apoyo a políticas públicas”.12 Nuestras sociedades son todavía muy inmaduras en cuanto a confianza interpersonal y conductas básicas de convivencia, como la limpieza en las calles o el respeto a las normas de tráfico. En ese contexto de debilidad, la multiplicación de la delincuencia, al grado de convertirse en poder fáctico, implica la destrucción de la débil infraestructura moral que puede mantener la convivencia en nuestros países. Sin la autoridad del Estado esa convivencia es imposible. Es aquí donde los policías como “ciudadanos formadores de ciudadanos” se vuelven vitales.
Sin duda, la justicia y las prisiones son parte fundamental de la seguridad, pero estas instancias entran en acción cuando ya hay víctimas y victimarios. La tarea primordial en seguridad es evitar que haya víctimas; una sociedad es segura cuando no ocurren delitos y no por el número de criminales que se procesa y encarcela. Es por ello que en este trabajo se pone el énfasis en el papel de los policías y de los ciudadanos. No estamos devaluando el rol de la justicia y de los sistemas correctivos, sino tratando de focalizarnos en la emergencia, porque si no se reduce la actividad criminal las otras instancias terminan colapsando. Nicaragua tiene una justicia tan mala como sus prisiones, sin embargo, es un país seguro; la clave está en la policía y los ciudadanos.
En Reino Unido suele uno encontrar avisos que dicen “operación policial en marcha” y es muy frecuente que no haya ningún policía en el lugar. Con el bajo nivel de delito la cultura de legalidad de los ciudadanos y la fuerte autoridad que tiene el Estado británico, no hay duda que esto funciona como un disuasivo frente a potenciales delincuentes. Esto no podría funcionar en nuestros países porque nuestras instituciones de seguridad son débiles, nuestros ciudadanos creen poco en la ley y los delincuentes son tan numerosos como los que tenía Londres en el siglo XVIII.
En ciudades de México, Colombia, Honduras o Venezuela la cantidad de criminales ha superado la capacidad policial y, por lo tanto, no es posible aplicar en ellos la relación policía-habitante que tiene Nueva York o Ámsterdam, ni pensar que cámaras o mensajes podrían funcionar como disuasivos. Es frecuente que algunos gobiernos propongan utilizar tecnología y políticas de primer mundo en sus realidades de tercer mundo. En Monterrey, México, se instalaron cámaras, se organizaron sistemas de denuncia telefónica y se creó una base de inteligencia muy sofisticada, sin embargo, la actividad criminal continuó creciendo. La seguridad sólo mejoró cuando se refundó, fortaleció y desplegó en las calles la nueva policía llamada “Fuerza Civil”. El proyecto más exitoso en control de la violencia en México.
Cuando en un lugar la densidad criminal es muy alta se produce una confrontación no sólo con tiros y muertos entre la autoridad del Estado y los delincuentes. En la percepción colectiva se enfrentan el poder intimidatorio de los criminales con el poder disuasivo de los policías. Podemos decir que en este enfrentamiento está en juego “quién le tiene más miedo a quién”. Si el poder disuasivo es derrotado, los ciudadanos tendrán más temor a los delincuentes que confianza a los policías. Los criminales le perderán el miedo a la policía y los propios policías podrían terminar desmoralizados. El resultado final será que los delincuentes asumirán el control del territorio, actuarán de forma abierta y cooptarán o someterán al poder local.
Cuando existe una alta densidad criminal es indispensable una alta densidad policial. La disuasión coercitiva es preventiva no represiva, pero para ser efectiva y ganarle la batalla a la intimidación criminal requiere de presencia policial numerosa y permanente, despliegue territorial eficaz, velocidad de reacción y una estrecha relación con los ciudadanos que garantice el dominio de inteligencia. La idea de que la presencia policial sea numerosa es para garantizar su poder disuasivo, no tanto para que actúe. Esto supone estar en el territorio antes de que ocurran los delitos en vez de llegar después que éstos han ocurrido. La disuasión coercitiva supone un despliegue de fuerza que eleve tanto los riesgos a quienes quieran cometer un crimen que los retraiga de cometerlo. Capturar delincuentes es una tarea distinta a la disuasión coercitiva. El propósito de la primera es combatir la impunidad y el de la segunda es garantizar la paz y la tranquilidad en las comunidades.
Podemos decir que se debaten tres tipos de mecanismos de disuasión: el penal, el social y el coercitivo. El primero supone que los castigos evitan delitos al combatir la impunidad. El problema es que si los delincuentes son muchos, la actividad de éstos es intensa y controlan territorios, el castigo ya no disuade y las prisiones acaban convertidas en espacios bajo control criminal. Igualmente, las políticas sociales pierden eficacia cuando intentan aplicarse en territorios dominados por criminales donde los buenos viven aterrorizados y los malos han impuesto su cultura de violencia y aborrecimiento al trabajo.
Los castigos y las políticas sociales pueden elevar su eficacia si el poder coercitivo está presente de forma numerosa y permanente en el terreno. La disuasión coercitiva no ha sido considerada, posiblemente porque la idea de fortalecer policialmente al Estado va en contra del imaginario antirrepresivo de las izquierdas y en contra del imaginario antigasto de las derechas. Sin embargo, la disuasión no es represión, sino prevención basada en presencia coercitiva; los policías no son grasa burocrática, sino músculo; y la seguridad no es gasto, sino inversión que garantiza el crecimiento y dinamiza la generación de negocios.
La actividad criminal que más evidencia la derrota del poder disuasivo del Estado en distintos lugares de Latinoamérica es la masificación de la extorsión. Es el delito de más alta significación territorial porque implica que ha emergido un poder alternativo al Estado que exige tributación, conocida en algunos lugares como “cobro de piso”, “renta”, “derecho de plaza”, “vacuna”, “cuota”, “protección”, etcétera. La extorsión es el delito más resistente a disminuir en Medellín, está provocando el cierre de decenas de miles de pequeñas empresas en Centroamérica, en México ha crecido como resultado de los pistoleros desempleados que deja la desarticulación de los cárteles y está creciendo también en Perú y Brasil. Si se le permite echar raíces, termina convertida en una droga que se extiende como adicción al dinero fácil.
La extorsión es un delito difícil de cuantificar porque está asociado directamente al miedo y a la percepción de inseguridad, por lo tanto la cifra negra tiende a ser muy grande. En algunos lugares del continente aparece aislado, en otros es cometido por policías y donde existe vacío de autoridad crece. En El Salvador las maras comenzaron a extorsionar hace 20 años pidiendo en las calles 25 centavos de dólar a los peatones y ahora son un poder fáctico. Es una actividad criminal que se extiende entre pobres depredando la actividad microeconómica sin generar reacción en las elites. La microeconomía es el eslabón de inversión más importante de las comunidades pobres para generar empleos y combatir socialmente la delincuencia.
Buena parte de los homicidios pueden estar subordinados a la extorsión como un mecanismo para asegurar credibilidad a la intimidación. Una vez que la población víctima está sometida al poder criminal, los homicidios pueden bajar, las extorsiones crecer y el Estado perder el territorio. En El Salvador después de que 81413 trabajadores del transporte público han sido asesinados por las pandillas, los transportistas pagan puntualmente la “renta”. En ese mismo país, en el intento de reducir los homicidios que producía la lucha entre las maras por los territorios, algunos sectores propiciaron una tregua entre las pandillas. El resultado fue que los homicidios bajaron, pero las extorsiones se multiplicaron. Los ciudadanos y los criminales no entendieron la tregua como una estrategia sofisticada para reducir las muertes, sino como debilidad del Estado. La tregua aumentó el poder de intimidación de las pandillas y esto se convirtió en consolidación de su control territorial. A mayor percepción en los ciudadanos de debilidad del Estado corresponderá más eficacia criminal.
En México se ha capturado a casi todos los grandes capos y desmantelado las estructuras criminales más importantes, y en El Salvador los principales jefes de las maras están presos y la tregua inicialmente tuvo días de cero homicidios. Sin embargo, en México la violencia continúa creando grandes conmociones, aparecen nuevos capos y surgieron las autodefensas. En El Salvador la extorsión se multiplicó, los homicidios están creciendo de nuevo y ahora las maras son más fuertes que nunca. Lo común en ambos casos es que no se les disputó el territorio a los delincuentes. Efectivamente, se pueden destruir organizaciones criminales, capturar cabecillas, quitarles armas, productos o alternativamente, como en El Salvador, se puede intentar un acuerdo entre criminales para bajar la violencia; sin embargo, la violencia y la actividad delictiva volverán a crecer, porque mientras no se les arrebate el territorio y la población que mantienen atemorizada, los delincuentes continuarán reproduciéndose, mutando a cualquier tipo de delitos y preservando poder.
Es común escuchar de las batallas entre delincuentes por el territorio, pero poco o casi nada se habla de restablecer el control territorial del Estado. Al parecer, con pocas excepciones, esto ha estado fuera de las estrategias de seguridad. Pero, ¿qué es en realidad el control territorial?, ¿cómo puede organizarse?, ¿cómo debe ser ejercido bajo condición democrática?, ¿cómo puede instaurarse en condiciones de desarrollo asimétricas?, ¿cuánta fuerza necesita un Estado para establecerlo y cómo debe prepararse, comportarse y actuar esta fuerza?, y ¿qué papel juegan los ciudadanos en el control territorial? La mejor aproximación para abordar este tema quizás sea analizar experiencias concretas de lucha por el territorio entre contendientes armados que puedan dejar lecciones de valor universal.
Existen tres experiencias en Latinoamérica que pueden ayudar a entender lo que es el control territorial: la guerra civil en El Salvador, la guerra contrarrevolucionaria en Nicaragua y la larga guerra de Colombia entre agentes del Estado, insurgentes, criminales y grupos paramilitares. La primera implicó la derrota del estricto y eficaz control territorial que mantuvo el régimen militar, la segunda obligó al gobierno sandinista a organizar a la policía, al Ejército y a los ciudadanos para evitar que los contrarrevolucionarios se pudieran establecer en el interior del país; y la tercera ha forzado al Estado colombiano a multiplicar exponencialmente su poder coercitivo para poder establecerse de forma permanente en grandes espacios de territorio que antes controlaban grupos armados de todo tipo.
Las experiencias citadas son guerras y esta palabra genera mucho debate cuando se habla de los problemas de seguridad; sin embargo, el aspecto semántico es irrelevante. Lo central es que al existir territorios sobre los cuales el Estado ha perdido soberanía a manos de grupos que hacen uso de violencia organizada, podemos decir que si no es guerra se le parece bastante. Sin duda hay una enorme distancia moral entre un rebelde y un criminal, incluso cuando el primero cae en el terrorismo porque, aunque equivocado, el rebelde tiene un propósito político. Sin embargo, tanto el rebelde como el delincuente son fenómenos sociales que al estar contra el Estado se comportan de forma similar. Ambos, para expandirse, aplican de forma instintiva los mismos principios para controlar el territorio y a quienes habitan en éste.
A pesar de la diferencia de propósitos, en términos operacionales no hay mucha diferencia entre el proceso mediante el cual Pablo Escobar llegó a controlar los barrios de Medellín con el seguido por los sandinistas que insurreccionaron Managua para derrocar la dictadura de Somoza. Alfonso Salazar, ex alcalde de Medellín, dice que “el narcotráfico propició la insurrección de sectores plebeyos que protagonizaron una profunda transformación de Medellín y de todo el país…”, un escritor llamó a esto “revolución sin filósofos”.14 La insurrección sandinista pretendía derrocar un gobierno y la de Pablo Escobar imponer condiciones para que se aceptara su actividad criminal; de distintas maneras ambas violencias trajeron grandes transformaciones. En 1990 los sicarios de Pablo Escobar mataron a centenares de policías en Medellín y entre 1990 y 1994 murieron en esa ciudad más de 27 mil personas.15 Sólo con un ejército bien armado y con un extenso soporte social pudo Escobar desplegar tanta violencia. Sin duda la idea de “revolución plebeya” de Salazar puede aplicarse como “revoluciones lumpen” al extenso fenómeno de las maras en Honduras, El Salvador y Guatemala e incluso a lo que ocurre en ciudades como Caracas o Río de Janeiro.
En los años setenta los insurgentes solíamos decir que la vanguardia revolucionaria nace bajo cerco estratégico, es decir, nace a la defensiva en un territorio controlado por el Estado. La famosa tesis del foco se basaba precisamente en buscar lugares aislados, donde el Estado tuviera poca presencia, para poder así fortalecer y desarrollar una guerrilla que luego lograra acercarse a las zonas más pobladas.
Cinco principios conllevan el proceso para lograr el control territorial por parte de bandidos o rebeldes:
1. Construcción del mayor soporte social posible.
2. Establecimiento de un dominio de inteligencia superior al del Estado.
3. Crecimiento y despliegue de poder armado de forma cada vez más abierta.
4. Cooptación, sometimiento, sustitución o expulsión de la autoridad local.
5. Finalmente, ejercicio pleno de autoridad sobre la población y el territorio.
Los pasos para la conquista territorial son similares, sin embargo hay una diferencia fundamental dado que los insurgentes hacen más labor político-ideológica para lograr apoyo social mientras los delincuentes usan más la economía criminal y la intimidación. Pero, independiente del procedimiento, ambos fenómenos pueden lograr soportes sociales significativos. El multitudinario entierro de Pablo Escobar en Medellín y las protestas violentas contra la embajada de Estados Unidos por la captura del narcotraficante Ramón Mata Ballesteros en abril de 1988 en Tegucigalpa, Honduras, demuestran que la conquista de mentes y corazones no es exclusiva de insurgentes.
En Badiraguato, las tierras del Chapo Guzmán, “cerca del 97% de los residentes en el campo trabajan en el tráfico de drogas de una u otra manera. Desde los campesinos y sus familias —incluso los niños— que cultivan la marihuana y amapola para el opio, hasta los jóvenes armados que se encargan de las tareas desagradables, los conductores y los pilotos que transportan el producto así como los políticos y policías locales, casi todo mundo está involucrado”.16
Los rebeldes instrumentan el descontento social y político y los bandidos la codicia individual. La extensión del soporte social es lo que luego les permite obtener el dominio de inteligencia; una vez logrado esto, les es más factible evadir a la fuerza del Estado en un primer momento y luego optar por cooptarla o golpearla. En el momento en que se vuelve riesgoso para la fuerza del Estado mantener su presencia en ese terreno, es posible que éste decida replegarse y operar mediante incursiones esporádicas que serán cada vez menos efectivas por ausencia de información. Al llegar a ese punto, el Estado habrá perdido la batalla por el territorio y los criminales o los rebeldes habrán logrado su dominio, con lo cual podrán reproducirse, fortalecerse y expandirse. Las incursiones no sirven para recuperar territorio, éste sólo se recupera cuando la fuerza se establece de forma permanente.
El Salvador es el país más densamente poblado del continente, sin selvas que permitieran al inicio de la guerra establecer un foco guerrillero, como sí hubo en Cuba, Bolivia o Colombia. El control de los militares sobre el territorio y la población era absoluto. El régimen tenía apoyo social, dominio de inteligencia y numerosa presencia armada en todo el país. En 1980, para 4.5 millones de habitantes había 17 mil 12517 elementos en las Fuerzas Armadas (siete mil policías y 10 mil militares), pero la estructura de control territorial la componían 150 mil18 paramilitares reservistas del ejército desplegados hasta en el último caserío rural o barrio urbano. Esta fuerza estaba constituida por personas muy pobres y poco instruidas, analfabetas muchos de ellos. Fueron popularmente conocidos como “la descalza”, ya que muchos no usaban calzado. Estos paramilitares eran controlados por la Fuerza Armada a través de la Comandancia del Servicio Territorial. Por otro lado, el régimen, en alianza con la iglesia católica, dominaba socialmente al campesinado a través de organizaciones comunales, religiosas y anticomunistas. En esas condiciones aplicaba perfectamente la frase de Pinochet, pues en El Salvador no se movía una hoja sin que los militares se enteraran.
La insurgencia salvadoreña nació efectivamente bajo cerco estratégico y a la defensiva, pero su crecimiento no sólo resultó de su labor organizadora. La guerra civil estalló por la división en el bloque de poder. Esto facilitó que pequeños grupos rebeldes fragmentados termináramos convertidos en un poder fáctico. La división en las filas militares derivó en un cruento enfrentamiento armado en marzo de 1972, fracciones del mismo Ejército combatieron ferozmente por el control del poder en la capital. En 1979 una nueva rebelión dentro del Ejército derrocó al gobierno del general Romero y los militares procedieron a expropiar tierras y bancos de los oligarcas. En este mismo proceso se rompió la alianza entre el régimen y la iglesia católica; organizaciones campesinas de base católica se movilizaron y sectores de la Fuerza Armada comenzaron a asesinar curas, monjas y hasta un arzobispo. Se generó entonces un vacío de autoridad que puso en crisis el férreo control territorial que mantenía el régimen. Sin este vacío de autoridad los insurgentes jamás hubiéramos levantado cabeza.
Hacia finales de los años setenta los insurgentes nos volvimos socialmente fuertes en las ciudades y el campo, pero sin fuerza militar real en ninguna parte y con una gran división entre los grupos guerrilleros, esto hizo fracasar los primeros intentos insurreccionales. Una brutal represión en las ciudades empujó entonces a los rebeldes al campo. Perdimos la insurrección urbana que se intentó en enero de 1981, pero pudimos crear un ejército guerrillero en las zonas rurales y dejamos así de ser una fuerza clandestina. Los militares decidieron entonces repetir la fórmula represiva en el campo realizando grandes operaciones militares y matanzas de civiles. Sin embargo, los resultados fueron diferentes, la represión multiplicó el apoyo social a la insurgencia, con lo cual ésta pudo consolidar el dominio social y de inteligencia en zonas rurales que habían sido bastiones políticos del régimen.
En el campo los militares encontraron una fuerte resistencia armada que les impedía penetrar en los territorios. En algunas zonas les llegó a tomar hasta 15 días avanzar un par de kilómetros. No pudieron aniquilar al naciente ejército guerrillero. Éste aprendió a combatir y comenzó a causarle centenares de bajas al Ejército y a limpiar el terreno de fuerzas militares y paramilitares que mantenían el control territorial. La lucha político-social terminó así convertida en guerra civil. Presionado por las numerosas bajas que sufrían, el general Guillermo García, entonces ministro de Defensa, declaró a finales de 1982: “esos pueblos no valen un soldado”. Los militares se vieron entonces forzados a abandonar decenas de posiciones permanentes que sostenían. De esa forma la insurgencia pudo consolidar un territorio que le funcionó como retaguardia hasta el final de la guerra. Desde esa retaguardia la guerrilla reclutó, entrenó, organizó poderes populares, produjo alimentos, se abasteció de armas, estableció radios guerrilleras, se expandió, se acercó militarmente a las ciudades y restableció su influencia política en éstas.
Varios planes militares para recuperar el territorio fracasaron. Algunos tenían incluso componentes sociales. Sin embargo, fue un grave error de los militares no ser más persistentes en disputar el territorio a los insurgentes. La Fuerza Armada quedó así estratégicamente a la defensiva. Los asesores militares estadunidenses establecieron que la principal tarea era aniquilar a los mandos y fuerzas de la guerrilla, en vez de quitarle el terreno y ganarle a la base social. Los militares pasaron así una década convertidos en una ineficaz fuerza de hostigamiento que incursionaba los territorios guerrilleros sin disputarlos, esto a pesar de que habían crecido en número de hombres, armamento, medios aéreos e instrucción. Podían llegar, pero no quedarse y el terreno en definitiva es de quien se queda. Si hubieran desplegado una compañía de forma permanente en cada municipio y articulado un sistema de reacción para defender esas posiciones, quizás hubieran podido derrotarnos; pero se pusieron a jugar a cazarnos y perdieron. Lo absurdo de esta estrategia es que más territorio significa más espacio de maniobra y esto implica mayor dificultad para cazar un blanco. El orden lógico de plan es primero el territorio y la base social y luego golpear la cabeza.
Al no disputar el terreno nunca detuvieron la acumulación de fuerzas de los insurgentes. El territorio nos permitió preparar combatientes con mayores niveles de calidad, rapidez y masividad. La insurgencia salvadoreña terminó dominando casi la tercera parte del país y en noviembre de 1989, para forzar una negociación que ya estaba abierta, la guerrilla sorprendió a los militares con una movilización de siete mil guerrilleros que alcanzaron la capital y otras ciudades apoyados por un cuerpo social de casi 30 mil personas. Se movilizaron 37 mil personas sin que los militares se enteraran. Los insurgentes se mantuvieron combatiendo en la capital durante tres semanas, el alto mando militar entró en desesperación y un grupo elite de sus fuerzas asesinó entonces a seis sacerdotes y académicos jesuitas. La ofensiva guerrillera de 1989 y, dentro de ésta, el crimen de los jesuitas, sentaron la correlación para que la guerra terminara mediante una negociación, tal como era el propósito estratégico insurgente.
La negociación derivó en una profunda reforma militar y policial que permitió la participación de los guerrilleros en la formación de la nueva policía. Esta reforma fue exitosa al volver neutral el poder coercitivo y abolir el sistema de control territorial paramilitar que existía debido a su carácter político autoritario. Sin embargo, no se estableció otro sistema de control territorial que respondiera a la nueva condición democrática. Esto generó un nuevo vacío de poder. Policía y Ejército mejoraron significativamente, las violaciones a los derechos humanos desaparecieron y hasta la fecha el crimen organizado no ha podido penetrarlos como en Guatemala y Honduras. No obstante, una reducida fuerza policial y la ausencia de un sistema de control territorial ha dado oportunidad a la explosión y expansión del actual fenómeno de pandillas y éstas controlan ahora barrios urbanos y comunidades rurales.
En 1926 Augusto César Sandino enfrentó eficazmente con su ejército guerrillero a los marines estadunidenses que ocupaban Nicaragua hasta obligarlos a retirarse en 1933. Durante la intervención las tropas estadunidenses fundaron, entrenaron y financiaron a la Guardia Nacional y la dejaron bajo el mando del general Anastasio Somoza García. En febrero de 1933 Sandino firmó la paz con el presidente Juan Bautista Sacasa, pero un año más tarde fue asesinado por el general Somoza, quien derrocó a Sacasa y estableció una dictadura que duró 45 años. Luego de asesinar a Sandino, Somoza García pacificó a sangre y fuego Nicaragua, eliminó a los opositores y estableció un sistema de control territorial en todo el país. Durante más de 40 años no hubo en el país ni delincuentes ni opositores, esto valió para que se conociera a Somoza García como el “huracán de la paz”.
El pilar del sistema de control territorial fue la Guardia Nacional, que se desplegó en el terreno con estrictas funciones internas, sin ocuparse de posibles enemigos externos. En torno a la Guardia se organizaron los que se conocieron como jueces de mesta y, a otro nivel, los jueces de cañada, una especie de alguaciles posiblemente copiados del modelo estadunidense. Éstos podían organizar grupos de colaboradores armados y, en caso de necesitarlo, podían convocar el auxilio de la Guardia Nacional. Se trató de un sistema más formal, con más sentido de legalidad y menos difusor de la violencia entre los habitantes que el sistema de patrullas que establecieron los militares salvadoreños. En sus inicios la guerrilla sandinista, para poder abrirse espacio, necesitaba combatir a los jueces de mesta y cañada, pero no tuvieron mucho éxito en lograr control territorial en las zonas rurales.
Al igual que en El Salvador, el motor de la rebelión en Nicaragua fue un conflicto en el bloque de poder que se vio estimulado por la política de derechos humanos del presidente Carter; Somoza perdió soportes políticos, se enfrentó al partido conservador y a sectores de la Iglesia, hasta quedar internacionalmente aislado. Este conflicto tuvo su momento culminante cuando el dictador asesinó a Pedro Joaquín Chamorro, director y propietario de La Prensa, el periódico más importante del país. Entre 1977 y 1979 cobró fuerza un proceso insurreccional en Managua y en las ciudades más importantes del país. Finalmente, en julio de 1979, triunfó la revolución y fue derrocada la dictadura de Somoza. Sin embargo, la revolución fue un fenómeno esencialmente urbano que tomó control de las cabeceras departamentales. Las columnas de guerrilleros de la montaña estaban aisladas y llegaron a Managua y a las ciudades varios días después del triunfo. Los campesinos prácticamente no participaron de la rebelión.
La revolución generó un vacío de autoridad en el campo, el gobierno revolucionario intentó, entonces, llenar ese vacío enviando militantes de las ciudades a las zonas rurales para establecer su autoridad mediante puestos de policía y servicios estatales. Pero hubo en esto muchos errores, entre ellos la ausencia de una política de la revolución hacia los campesinos medios que estaban influidos por el anticomunismo; por otro lado los revolucionarios urbanos, al llegar al campo, fueron vistos como gente extraña e izquierdista y en muchas ocasiones actuaban como tales. En síntesis, no logró el gobierno sandinista, en ese primer momento, llenar el vacío de autoridad y esto fue aprovechado por la contrarrevolución. Estados Unidos organizó en 1981 un ejército contrarrevolucionario en territorio hondureño con los remanentes de la Guardia Nacional y los campesinos descontentos con el sandinismo. Este ejército llegó a contar hasta con 17 mil efectivos que recibieron de los Estados Unidos instrucción, dinero y armamento que incluyó misiles antiáereos. Durante los primeros años de guerra, desde 1981 hasta 1984, “la Contra” tuvo más control del campo que los sandinistas.
El régimen sandinista se planteó entonces como tarea estratégica evitar que los “contras” controlaran territorio, expulsándolos del país y manteniéndolos en Honduras. Para ello establecieron dos Estados Mayores, uno se encargó de combatir a “la Contra” en el campo y el otro de proteger la retaguardia propia en las ciudades. La primera meta fue negarle toda posibilidad a los “contras” de alcanzar Managua y las ciudades. Esto implicó una vasta tarea de organización social y miliciana que construyó la defensa en todos los barrios y centros de trabajo. Se constituyeron los Comités de Defensa Sandinista (CDS) por cuadra y se organizaron todos los sectores sociales, los trabajadores de todas las ramas, las fábricas, lugares de comercio, los jóvenes, las mujeres, los ancianos y hasta los niños en escuelas, y colonias. Esta vasta tarea de organización tuvo tal éxito que “la Contra” nunca llegó a ser una amenaza para Managua, ni para ninguna ciudad importante. El control territorial sandinista en las ciudades fue tan eficaz que allí no se movía una hoja sin que el gobierno revolucionario se enterara.
La tarea más cruenta fue, entonces, combatir a los “contras” en las zonas rurales para expulsarlos del país y establecer la autoridad revolucionaria en el campo. La consigna fue “no pasarán”. Esta idea definía por sí misma a los contrarrevolucionarios como un ejército mercenario invasor al que no había que permitirle territorio adentro de Nicaragua. Dos tipos de tropa fueron determinantes en la lucha rural; los Batallones de Lucha Irregular (BLI) y las compañías permanentes territoriales conocidas como “copetes”. Los BLI perseguían a los “contras” y tenían un mayor nivel de especialización y capacidad combativa y las “copetes” tenían una función disuasiva, aseguraban el terreno, eran una fuerza más numerosa, pero con menos nivel de preparación. El entonces Ejército Popular Sandinista llegó a tener más de 120 mil hombres que eran dirigidos por cerca de 20 mil oficiales. Si en la ciudad la defensa era por cuadra, en las zonas rurales fue una competencia por quién conquistaba primero a cada campesino. El gobierno revolucionario llevó adelante una Reforma Agraria que tenía una relación directa con la estrategia militar de defensa del territorio. Los campesinos recibían junto a su título de propiedad un fusil AK-47.
El ejército sandinista tuvo mucho éxito en negar terreno en el interior de Nicaragua a sus enemigos. En marzo de 1988, pocos días antes de iniciar negociaciones con “la Contra”, los sandinistas lanzaron una gran ofensiva contra los campamentos de los contrarrevolucionarios en Honduras. Una fuerza de mil 500 hombres con apoyo aéreo y de artillería penetró 18 kilómetros en territorio hondureño y atacó los campamentos contrarrevolucionarios causando muchas bajas. Este golpe sentó las bases de la negociación, los “contras” no pudieron demandar nada en el terreno militar ni policial y debieron desarmarse.
Terminada la guerra, la amplia organización popular desplegada en las ciudades se convirtió en un potente control social que creció en una natural y estrecha relación con la policía. Esto le dejó a Nicaragua un excelente control de la seguridad pública que llega hasta estos días. En este caso, el control ciudadano es tal que la actual fuerza policial es relativamente pequeña. En el campo, por el contrario, el final del conflicto trajo un nuevo problema. El rechazo político y social al sandinismo en las zonas rurales persistía, se había ganado el territorio, pero no a la población. Fueron desmovilizados miles de “contras” y también miles efectivos de las tropas del gobierno. Violeta Chamorro derrotó a Daniel Ortega en las elecciones de febrero de 1990, sin embargo los militares seguían siendo vistos en el campo como un instrumento del sandinismo. La demanda en los antiguos teatros de guerra rurales fue que el Ejército debía retirarse y éste decidió abandonar muchas posiciones por razones más políticas que operacionales. De nuevo apareció un vacío de autoridad que fue llenado por una extensa ola de bandidaje de posguerra; en este fenómeno se mezclaron elementos de todos los bandos y fueron conocidos como “recontras”, “recompas” y “revueltos”.
Bastaron pocos meses para que el vacío de autoridad se convirtiera en un grave problema de seguridad pública que estaba afectando seriamente a los productores que habían sido base social de “la Contra” y férreos opositores al sandinismo. La demanda porque el Ejército regresara al terreno a pacificar creció. Se organizó entonces una alianza de los militares con los productores para restablecer el orden. Estos últimos se encargaron de proporcionar alimentos, alojamiento e información a las tropas. Durante 10 años y dos gobiernos no sandinistas, se produjo una nueva pacificación en la cual la policía incorporó elementos de “la Contra” a sus filas y se combinaron las redes sociales de los sandinistas y las de los antiguos contrarrevolucionarios para consolidar el control territorial en las zonas rurales. En el momento en que se abrió el vacío de autoridad había en realidad más bandidos que fuerza militar del Estado. La clave de la pacificación fue la alianza por la seguridad con todos los sectores. Si el bandidaje emergente no hubiera sido eliminado, Nicaragua estaría hoy en manos del crimen organizado.
Al comparar la estrategia que aplicó Estados Unidos con los militares salvadoreños y “la Contra” nicaragüense, es notorio el mismo error. La “Contra” fue un ejército irregular numeroso, bien armado, con gran soporte financiero y con un santuario estable en un país vecino; sin embargo nunca pudo alcanzar Managua. Por el contrario, los guerrilleros salvadoreños sí pudieron alcanzar San Salvador en 1989, a pesar de tener menos fuerza, pocos recursos y ningún santuario. Los “contras” tenían extenso soporte campesino, pero fueron concebidos como una fuerza militar casi convencional, sin capacidad para articularse con su base social y dominar el territorio. Esto le permitió a los militares sandinistas expulsarlos del país y darles un golpe estratégico adentro de Honduras. Los militares salvadoreños, igualmente, nunca entendieron la importancia del territorio y esto facilitó que la guerrilla pudiera construirse una retaguardia en un país tan pequeño. Tanto los sandinistas desde el poder como los insurgentes salvadoreños desde la lucha contra el poder, tuvieron al territorio y a la población como los ejes de su estrategia.19
Es el más complejo, prolongado y útil de los tres casos que presentamos. En Colombia hubo un largo vacío de autoridad que generó todo tipo de actores armados que sustituían al Estado; la violencia ha permanecido en toda su historia con breves interrupciones. Cómo y por qué ocurrió esto no nos interesa mucho, lo que abordaremos son las consecuencias y cómo y por qué el Estado se vio obligado a plantearse la conquista de su propio territorio.
Hacia la segunda mitad de los ochenta y principios de los noventa llegaron a convivir en Colombia seis grupos guerrilleros (FARC, ELN, M19, Quintín Lame, PRT y EPL), tres grandes cárteles de narcotraficantes (Medellín, Cali y el Valle) y unos 15 grupos paramilitares. Estos grupos armados llegaron a tener en conjunto cerca de 50 mil hombres, mientras que las fuerzas policiales y militares del Estado tenían menos de 100 mil para un territorio de un millón 140 mil km2 y 35 millones de habitantes en esos años. De los mil 123 municipios que existen, aproximadamente 300 constituían un área crítica con poca o nula presencia del Estado. Las FARC, la más grande de las guerrillas, llegaron a tener 20 mil hombres distribuidos en 60 frentes, y hacia la segunda mitad de los noventa alcanzaron presencia en el departamento de Cundinamarca en las vecindades de Bogotá.
Existió un largo periodo de indiferencia o subvaloración del peligro que representaba esta situación, la clase gobernante evadió asumir la responsabilidad de establecer el monopolio de la violencia legítima del Estado en el territorio. La convivencia terminó por volverse imposible cuando los grupos armados fueron creciendo en tamaño, presencia, territorio, recursos y poder. Contrabandistas de poca monta como Pablo Escobar acabaron convertidos en multimillonarios con enorme poder económico, social y político. Colombia se convirtió en la capital mundial del secuestro, los muertos pasaron de 220 mil, los desplazados más de cuatro millones; cuatro candidatos presidenciales, además de ministros, jueces y funcionarios de alto rango fueron asesinados.
En términos espaciales podemos decir que ésta no ha sido sólo una lucha para recuperar territorios rurales desde las ciudades, eso está ocurriendo hasta ahora. Los primeros espacios a recuperar fueron el Congreso, las gobernaciones, las alcaldías, la policía, el Ejército y la clase política, que estaban contaminados por el narcotráfico y el paramilitarismo; al tiempo que ciudades como Medellín, de más de tres millones de habitantes, se convirtieron en bastiones del crimen organizado. Los delincuentes llegaron a la política y los insurgentes y los contrainsurgentes terminaron involucrados con el narcotráfico; la sociedad se volvió violenta y casi nadie quedó limpio. Puede decirse que la batalla para recuperar territorio comenzó en Palacio Nariño y está terminando en las selvas. Por un tiempo las fuerzas del Estado fueron sólo como otro grupo armado más. Antonio Navarro, ex dirigente del M19, advirtiendo sobre los peligros que representa subvalorar al crimen organizado y la creencia de que se lo puede administrar, dice muy bien: “eso no se puede dejar, eso se hincha”. El prolongado vacío de Estado fortaleció al crimen.
Dicho en lenguaje coloquial: los colombianos tocaron fondo y conocieron el infierno. Fue hasta entonces que se decidieron a recuperar su país. Remontar esta situación les ha costado 40 años, 10 gobiernos y todo tipo de experimentos estratégicos para tratar de salir adelante. Intentando resumir sin mucho rigor este proceso, podemos decir que en una primera etapa el Estado negoció para desmovilizar a todos los grupos insurgentes que le fue posible y en ese proceso salieron de la violencia cuatro grupos armados. Luego se produjo una alianza de facto de todos contra Pablo Escobar y el Cártel de Medellín; en esta alianza entraron la DEA, los cárteles de Cali y del Valle, los paramilitares y el Estado. Luego hubo otras alianzas similares para derrotar a los otros dos cárteles hasta que quedaron sólo los paramilitares, quienes se plantearon su desmovilización antes que el Estado los destruyera.
En este proceso se fueron reformando y limpiando la policía y el Ejército, endureciendo el control de la política con leyes que permiten quitar la legalidad a los partidos que se contaminen con el narcotráfico, eliminando durante una década la inmunidad parlamentaria y estableciendo en ese mismo periodo jueces sin rostro. Además de cientos de policías y militares, decenas de senadores, congresistas, alcaldes y gobernadores se encuentran actualmente en las cárceles por relaciones con el paramilitarismo y el crimen organizado. En esta etapa el Estado dio un gran salto cualitativo en sus instituciones de seguridad y esto le permitió destruir o desmovilizar a los enemigos más próximos para ganar, por fin, una relativa estabilidad en las ciudades. Hacia 1998 el Estado intentó recuperar las zonas rurales mediante una negociación con las FARC, para ello les concedió un territorio de 44 mil km2 al sur del país, bajo la idea de que “esos territorios siempre habían sido de ellos”.
La negociación fracasó y los militares se vieron enfrentados a tener que controlar un territorio enorme con poca fuerza y con Estados Unidos empeñado en poner a los cultivos de coca como el centro de gravedad del conflicto. En ese momento el Estado dio un salto cuantitativo y decidió recuperar el territorio llevando el poder coercitivo a todos los municipios. Se crearon compañías de “soldados campesinos” o “soldados de mi pueblo” que se preparaban en plazos muy cortos, algo similar a las “copetes” nicaragüenses. Estas compañías llegaban para quedarse en cada lugar, apoyadas por fuerzas de reacción de alta calificación. Las FARC movilizaban a sus hombres en camiones y los dirigentes en vehículos todo terreno con aire acondicionado. Al perder territorio empezaron a tener dificultades para abastecerse, perdieron movilidad, debieron caminar a pie y se acabó la comodidad de la que habían disfrutado por muchos años. Su moral se vio afectada seriamente, en ese contexto se aplicaron programas de desmovilización voluntaria que entre 2003 y 2010 le produjeron 16 mil 987 desmovilizaciones individuales a las FARC.20 La combinación del poder disuasivo a través de la ocupación territorial con los programas de desmovilización es, hasta la fecha, la más grande batalla ganada a las FARC.
Las deserciones y el control de población y territorio terminaron dándole al Estado el dominio de inteligencia y con ello se abrió una nueva etapa de la guerra que permitió atacar a los mandos estratégicos de la guerrilla. Entre 2010 y 2013 fueron abatidos 47 jefes insurgentes, incluidos dos jefes máximos, Raúl Reyes y su sucesor Alfonso Cano. Hay alcaldes trabajando en todos los municipios y el área crítica se redujo de 300 municipios a 129. Las FARC fueron empujadas a la selva profunda y a las zonas fronterizas. El dirigente Raúl Reyes fue eliminado en un ataque a su campamento en territorio ecuatoriano.
Es bajo este contexto que se ha llegado a las actuales negociaciones de La Habana. El posible acuerdo de paz que resultaría de esa negociación podemos definirlo como el mecanismo mediante el cual el Estado busca establecer y consolidar su control sobre el territorio, reconociendo a las FARC como un actor que, de buena o mala manera, ha ejercido autoridad en algunas zonas rurales. Al sacar del escenario a la violencia política, Colombia se quedaría todavía con una elevada violencia de bandas criminales contra las cuales podrá emplear una fuerza pública altamente calificada y compuesta por casi medio millón de hombres, la más grande del continente.
Los costos financieros de esto han sido muy altos, Colombia invirtió en seguridad y defensa en 2002 el equivalente a 5.38% de su PIB, en 2004 el 6.02% y en la actualidad 3.4%. La mayoría de países del continente invierten menos de 1% de su PIB en seguridad. Sin embargo, los resultados económicos colombianos son tan espectaculares como los de seguridad, la tasa anual de crecimiento del PIB pasó de 1.7% en 2001 a 6.9% en 2007, 6.6% en 2011 y 4.3% en 2013. Esto además de la recuperación de la imagen de un país que era percibido como Estado fallido. En 2007 Colombia recibió 600 mil turistas y ahora recibe casi cuatro millones.
En grande o pequeña escala, en zonas rurales y urbanas en distintos lugares del continente, existen vacíos de autoridad provocados por Estado ausente, Estado débil o Estado cooptado. Estos vacíos de autoridad, aunque tengan orígenes distintos, su resultado es el mismo, violencia y crimen. En Guatemala, al terminar la guerra contrainsurgente a mitad de los noventa, el gobierno decidió abandonar muchas de las posiciones militares que mantenía para combatir a la guerrilla en el interior del país. Esos espacios los llenó entonces el crimen organizado. En el caso de México, el régimen del PRI preservaba la paz a partir de un extenso y eficaz control social en todo el territorio ejercido por una amplia red de organizaciones que fueron el componente principal del llamado “autoritarismo incluyente”. Cuando el PRI se divide y comienza la transición democrática, se produjo un vacío de poder que abrió condiciones para una expansión criminal. En Guatemala el pilar de la seguridad y el control territorial eran los militares y en México era un partido político.
El antiguo modelo mexicano de seguridad basado en control social y debilidad institucional es parecido al que actualmente está funcionando en Nicaragua. Ambos fueron derivaciones de periodos autoritarios, por lo tanto en México ya no es repetible y en Nicaragua tenderá a agotarse. Esto debido a los cambios económicos, sociales, demográficos y políticos que viven todos los países. Tampoco pueden repetirse los paramilitares de El Salvador. Como no es posible intentar que la gente participe y organice en un ambiente en que los criminales tienen más autoridad que el Estado. Se le puede pedir a los ciudadanos que apoyen la seguridad, pero no se les puede pedir que sean héroes.
Colombia renovó a fondo su doctrina militar y policial con la política “seguridad democrática”, que establece una relación entre derechos humanos eficacia operacional y es al mismo tiempo el país que más importancia está dando al fortalecimiento del Estado en el territorio, incluso de cara al futuro con la política de pacificación nominada “Paz Territorial”. Brasil, igualmente, ha progresado en la importancia del control territorial con las “Unidades de Policía Pacificadora” como el pilar para poder atender socialmente el problema, aunque no ha logrado incorporar los derechos humanos a la doctrina policial como factor de eficacia. México, por su parte, ha tenido grandes progresos cualitativos en la Policía Federal, pero no ha asumido el tema del control territorial en serio. Por otro lado, vive el dilema de ser una República federal que tiene municipios y estados que no pueden defenderse por sí mismos frente al poder criminal local.
Cuando en un lugar los delincuentes pueden moverse abiertamente armados, cuando pueden interceptar vehículos o personas como si fueran autoridad, cuando pueden trasladar y abandonar decenas de cadáveres en lugares públicos, cuando pueden mover con facilidad productos ilícitos, cuando pueden expropiar propiedades y realizar matanzas impunemente, cuando pueden extorsionar masivamente barrios enteros, cuando pueden definir quién será la autoridad local y cuando todo mundo sabe quiénes son y dónde viven, pero nadie los denuncia, entonces estamos ante la pérdida del control territorial por parte del Estado. No importa que las fuerzas del Estado puedan llegar, si éstas no son capaces de permanecer se debe reconocer que en ese lugar la autoridad son los delincuentes.
¿Qué es una operación de recuperación del control territorial? Podemos decir que es el despliegue, en un espacio determinado, de fuerzas militares y/o policiales que, combinando posiciones fijas, patrullas móviles, fuerzas de reacción, redes de inteligencia ciudadana y, en algunos casos, vigilancia aérea, se propone disuadir delincuentes, detectar delitos en fase temprana, frustrarlos en flagrancia o lograr capturas por persecución inmediata a quienes los hayan cometido. El éxito de estas operaciones no son las capturas de delincuentes sino la reducción severa de los delitos y de la violencia y el restablecimiento de la confianza de los ciudadanos en las instituciones de seguridad. Lo central del control territorial es el potencial disuasivo frente a las organizaciones criminales y la demostración a la sociedad de que el Estado es más fuerte que los delincuentes. Una vez el terreno es asegurado, debe establecerse en el lugar una fuerza de carácter territorial que será permanente y éste es el cambio fundamental, ya no es de llegar y retirarse, sino de quedarse.
Recuperar el terreno implica que los delincuentes deben perder estabilidad, confort, movilidad, poder de intimidación y capacidad de concentrarse para actuar impunemente. En definitiva, implica obligarlos a vivir en marginalidad, romperles su influencia sobre la sociedad, negarles que utilicen y exhiban poder e imponerles costos elevados por usar la violencia. No basta capturar y encarcelar delincuentes, es indispensable contrarrestar todos los intentos de éstos de intimidar, exhibir poder y actuar con violencia.
Pacificar comunidades y capturar delincuentes no son tareas contradictorias, pero requieren esfuerzos de distinto tipo para tener éxito en ambos propósitos. Las capturas dependen de contar con inteligencia y fuerzas especializadas, en tanto que evitar delitos requiere control territorial. Esto último implica una fuerza más numerosa con una organización, un despliegue y una planeación dirigida a establecer el dominio coercitivo, político, jurídico y social del Estado sobre el territorio para garantizar que no ocurran delitos.
Después de que ocurre un delito, la fuerza especializada llega para investigar, descubrir, capturar, judicializar y garantizar que no queden crímenes sin castigo. El problema es que si el volumen de delitos y violencia es muy elevado, la policía de investigación será impotente porque está diseñada para resolver casos y no para controlar delitos o violencia masiva. La fuerza encargada del control territorial, por el contrario, está en el terreno antes de que ocurran los delitos, es numerosa y está desplegada de una forma eficiente para disuadir a los criminales. El poder de disuasión es lo fundamental en el control territorial, su carácter numeroso es precisamente para que no necesite actuar.
Cinco principios de la fuerza territorial:
1. Está constituida por buenas personas con capacidad de interactuar con la gente.
2. Tiene una relación estrecha con los ciudadanos.
3. Da importancia vital a su buena conducta.
4. Conoce el terreno y las comunidades.
5. Crea condiciones para la presencia integral del Estado.
Los policías encargados del control territorial no necesitan una gran preparación técnica. Pero es indispensable que sean buenas personas y tengan capacidad de relacionarse con los ciudadanos. Asegurado esto, su entrenamiento puede ser de corta duración. Sin una estrecha relación con los ciudadanos, el control territorial será débil y costoso porque dependerá exclusivamente de la fuerza policial. Cuando en un lugar los criminales han tenido más poder que el Estado, es indispensable una etapa de trabajo social con la participación directa de los policías para recuperar la confianza de los ciudadanos. Cuando los criminales comienzan a perder fuerza y los ciudadanos empiezan a volverse más activos en la seguridad, la inversión de fuerza podrá ir siendo menor. A mayor responsabilidad ciudadana corresponde menos policías, y a la inversa.
Para ganar el apoyo de los ciudadanos es fundamental la buena conducta de la fuerza. Todos los errores, los abusos de poder y los actos de prepotencia se convierten en dificultades operacionales, pérdida de información y riesgos para los propios policías y militares. Multiplicar la hostilidad de los ciudadanos que en la mayoría de los casos pueden tener relaciones forzadas con los delincuentes, es un grave error. La conducta no es sólo un asunto ético o de derechos humanos, es un componente importante de la eficacia operacional. A mejor conducta de la fuerza corresponde más posibilidad de construir redes de inteligencia, y a mayor inteligencia corresponde mayor eficacia. La intimidación, el miedo y el terror son los instrumentos de los criminales; la política del Estado debe ser la confianza, la seguridad, la solidaridad con las víctimas y la conquista del reconocimiento social de los ciudadanos.
Para efectos prácticos, ocupar un lugar dominado por criminales es como invadir un territorio extraño. En algunos casos la fuerza del Estado será percibida como foránea, por lo tanto en la planeación del control territorial es fundamental el estudio detallado del terreno y de las características sociales, culturales y económicas de las comunidades sobre las cuales se pretende tomar control.
El propósito fundamental de la fuerza territorial es crear las condiciones de seguridad para la presencia integral del Estado, porque sólo así es posible consolidar la paz y la seguridad de los habitantes. La presencia integral del Estado tiene dos niveles: el primero son las acciones sociales que servirán para restablecer la confianza entre el poder coercitivo del Estado y los ciudadanos, y en un segundo nivel están las acciones que tienen que ver con las responsabilidades específicas del Estado en dichos lugares. Las primeras tienen un valor operacional inmediato para ocupar el terreno, motivar a las fuerzas sobre su rol pacificador y modificar la actitud de los habitantes hacia los policías. Las segundas se proponen transformar los factores que reproducen la violencia y los delitos.
Las ideas señaladas requieren un cambio profundo en la doctrina y la mentalidad del poder coercitivo. En el pasado autoritario, los militares y policías eran educados para ver a los civiles como un peligro o como seres inferiores. Ahora deben ser educados para protegerlos y deben entender que para ganarle la batalla al delito es vital su conducta y su capacidad de interactuar con los habitantes, realizando acciones que pueden parecer “tareas fuera de su responsabilidad”. Cuando hay desastres naturales, las fuerzas no combaten sino que protegen, auxilian y ayudan; en ese mismo sentido, la inseguridad y la existencia de organizaciones criminales es una emergencia y una tragedia social que igualmente requiere de “auxilio, ayuda y solidaridad”.
Las lecciones:
1. La actual crisis de seguridad es una crisis del Estado, por ausencia, por cooptación o por debilidad de éste. Todo vacío de autoridad en el territorio es ocupado por otro poder, ya sean criminales, insurgentes o paramilitares.
2. Sin refundar las instituciones de seguridad heredadas de los regímenes autoritarios no es posible proteger a los ciudadanos. Si los policías se parecen a los delincuentes, terminarán como delincuentes.
3. Es vital hacer un cambio de paradigma, la tarea es proteger y preservar la paz, capturar delincuentes es una consecuencia de esto.
4. Criminalidad que no se la combate se expande, acaba dominando a la población, el territorio y las instituciones.
5. Las políticas sociales preventivas en lugares dominados por delincuentes fracasan si no se recupera antes la autoridad del Estado.
6. El dominio social prolongado de los delincuentes destruye la infraestructura moral de la sociedad, generando una cultura de violencia y de aborrecimiento al trabajo.
7. El pilar de una estrategia de seguridad es el control territorial por parte del Estado y los ciudadanos, las incursiones de fuerza que entran y salen de una zona crítica sirven de poco, el poder coercitivo debe llegar y quedarse.
8. Si hay control territorial y buena relación entre policías y sociedad, las redes de inteligencia surgen de forma natural y éstas facilitan capturar criminales.
9. Un país necesita tantos policías como lo demanden las amenazas que padece y la cultura de legalidad que posean sus habitantes. No es lo mismo holandeses o suecos que mexicanos o colombianos. Alta densidad delincuencial exige alta densidad policial.
10. La seguridad no es gasto, es inversión; hay una relación directa entre seguridad y crecimiento económico.
Todas estas lecciones son importantes, pero quizás la más valiosa para quienes no han conocido el infierno todavía, es la que nos ha dejado Colombia: “se debe actuar a tiempo”, porque una vez enfrentados a lo peor, la solución no es fácil, ni barata, ni rápida, ni sin sacrificios.
Joaquín Villalobos
Ex dirigente de la insurgencia salvadoreña, signatario del acuerdo de paz firmado en Chapultepec México en 1992. Consultor en seguridad y resolución de conflictos.
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1 Charles Tilly define a “la guerra como el motor de la formación y la transformación del Estado”, asignándole un rol fundamental a la construcción del poder coercitivo, “cuando la acumulación y concentración de los medios coercitivos crecen juntos, producen Estados”. Charles Tilly, Coercion, Capital and European States: AD 990-1992, p. 19, Blakwell Publishers, 1992.
2 Informe Regional del Desarrollo Humano 2013 2014. Seguridad Ciudadana.
3 Latinobarómetro 2013.
4 Giuseppe Carlo Marino, Historia de la Mafia, Vergara, 2004, p. 423.
5 Antonio Giustozzi, “Prefacio”, The Art of Coercion, C Hurst & Co, 2011.
6 Duncan Green, From Poverty To Power, Oxfam Internacional, 2008, p. 101,
7 Periódico El País de España, 11 de noviembre 2014.
8 Moisés Naím, Ilícito, Debate, 2006, p. 16.
9 UNODC Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
10 Giuseppe Carlo Marino, op. cit., p. 61.
11 Ibíd., p. 23.
12 Amitai Etzioni, La Nueva Regla de Oro, comunidad y moralidad en una sociedad democrática, Paidós, España, 1999, pp. 113-115.
13 William Cáceres, presidente de la Federación de Cooperativas del Transporte, y Diario Digital.
14 Alfonso Salazar, La parábola de Pablo, Editorial Planeta, segunda edición, 2001, p. 90.
15 El Colombiano, 29 de noviembre de 2013.
16 Malcolm Beith, El último narco, Ediciones B, México, 2011, p. 22.
17 Humberto Corado, Procesos de desmovilización de las Fuerzas Armadas, Cuaderno 01-96, 1996.
18 Información proporcionada por el general Mauricio Vargas.
19 La mayor parte del ensayo relativo a Nicaragua se elaboró a partir de una entrevista con el general Joaquín Cuadra. Fue jefe de la insurrección contra la dictadura somocista en Managua en 1979, luego jefe del Estado Mayor del Ejercito Popular Sandinista durante la lucha frente a “la Contra” y finalmente jefe del Ejército Nacional de Nicara- gua durante la lucha contra los bandidos en los años noventa.
20 Cifras del Observatorio de Desarme, Desmovilización y Reinserción de la Universidad Nacional.
