Cinco claves de la política migratoria colombiana

Analizamos las claves de la política migratoria de Colombia con la llegada masiva de los migrantes venezolanos y las repercusiones del Estatuto de Protección Temporal (EPTV).

El 1 de marzo pasado el presidente Iván Duque firmó, como una respuesta a la crisis migratoria, el decreto 216 de 2021, Estatuto de Protección Temporal para Migrantes Venezolanos.

El anuncio del EPTV había sido resaltado por agencias internacionales y gobiernos, como el de Estados Unidos, y se alineó con la agenda de la política migratoria del nuevo presidente Joe Biden, en el momento en el que existía en Colombia un ambiente de preocupación por el apoyo de sectores del Centro Democrático, partido del presidente, a la campaña de Donald Trump.

El decreto, de acuerdo con el Gobierno, es un «mecanismo complementario al régimen de protección internacional de refugiados, que permite llenar los vacíos existentes en este régimen, con base en la realidad migratoria y la capacidad de respuesta que tiene el país en materia institucional, social y económica.

Pero es importante no solo entender los alcances de este decreto, que busca la regularización de los migrantes venezolanos, que a la fecha son aproximadamente 1.8000.000 y de los cuales hay un 56 %, según Migración Colombia, en condiciones de irregularidad.

Así podríamos hablar de que, según diversos analistas consultados, este es un primer paso pero aún falta mucho por hacer para que pueda considerarse que Colombia tiene una política integral migratoria.

A continuación, cinco claves para entender el estatuto, sus fortalezas, debilidades y si representó un viraje o una continuidad en la política migratoria del país.

1. Una política migratoria, asistencialista y basada en resoluciones

Antes del ETPV, Colombia había manejado la migración con resoluciones y circulares. En un comunicado de la Universidad de los Andes, la docente Gracy Pelacani, aseguraba que toda esta serie de resoluciones, decretos y circulares eran de carácter infralegal. «La falta de una ley migratoria integral implica que no se cuenta con un marco legal claro que guíe el actuar de las autoridades —Migración Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, en primer lugar— y que limite su discrecionalidad en aras de proteger los derechos fundamentales de esta población», indicaba el informe.

Es que antes de 2015, cuando se dio la primera oleada de migración proveniente de Venezuela, éramos un país expulsor o de tránsito, pero no éramos receptores y menos de una población que se integrara a la sociedad colombiana. Con esa migración, en su mayoría de familias mixtas o de los colombianos deportados, se acudió a una figura de emergencia para atenderlos, en cabeza de la Unidad de Gestión del Riesgo.

Migración Colombia, en ese momento, solo tenía como función el registro migratorio de entradas y salidas del país, pero no era la entidad con las funciones y el poder actuales.

Para ese momento, teníamos el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores (1067, de 2015, y modificado por el 1743, de 2015), el cual creó la Comisión Intersectorial para el Retorno, cuyo objeto era coordinar las acciones para brindar atención integral a la población migrante colombiana en situación de retorno.

La llegada masiva de migrantes y refugiados venezolanos se empezó a dar en 2017, con más de 400.000 personas, según las cifras de Migración. Ante esto, el gobierno Santos expidió una resolución, implementada otra vez por la Unidad de Gestión del Riesgo, que buscaba caracterizar a la población. Y a finales de ese año se creó el Permiso Especial de Permanencia (PEP), que tenía una duración de dos años.

Pero la diferencia del Estatuto con las medidas anteriores es que, aunque el Permiso Especial de Permanencia les permitía trabajar, solo lo podían tramitar si habían entrado por uno de los seis pasos fronterizos formales (es decir, con pasaporte en regla) y solo durante las convocatorias especiales que hizo Migración. Así que no daba una solución a la crisis migratoria del vecino país, que año a año aumentó hasta llegar a casi 1.800.000 personas.

Con el documento Conpes 3950 de 2018 se intentó «atender las necesidades en salud, educación, primera infancia e inserción laboral de la población migrante proveniente de Venezuela, así como fortalecer la institucionalidad encargada de gestionar la crisis, en particular, en relación con la atención de zonas y pasos de frontera, identificación y registro».

Aunque ello les permitía acceder a estos servicios, la situación de más de la mitad de los migrantes seguía siendo de irregularidad, además de que su estatus en el país era temporal. Los migrantes son personas que dejan un país en el que conseguir un pasaporte o cualquier trámite administrativo es una suerte de milagro. Así que los documentos pedidos eran una barrera.

2. Pasamos del asistencialismo a integrarlos a la sociedad con la regularización

En esos años, la atención a los migrantes había sido asistencialista, pues el hecho de que el 56 % de ellos estuvieran en condiciones irregulares no les permitía acceder a un empleo o tener acceso a cosas básicas como el alquiler de una casa.

María Teresa Palacios Sanabria, directora Grupo de Investigación en Derechos Humanos, de la Universidad del Rosario, lo explica en una nota publicada por La Silla Vacía, «luego de varios años de sistemas de documentación temporales y precarios, que cubren menos de la mitad de los venezolanos que hacen vida en Colombia, esta forma de control se ha vuelto ineficiente. De allí el pragmatismo de la decisión política».

Es común ver que, en las ciudades, las alcaldías, la Iglesia católica y la Agencia de la ONU para los Refugiados (Acnur) entregaban mercados o aprovisionaban albergues para atender a los migrantes.

El EPTV permitirá pasar de esa ayuda a incorporar realmente a los migrantes al sistema productivo y a los sistemas de protección del país, como lo habían pedido diferentes organismos, entre ellos la Acnur.

«Seguir como íbamos era solo una mirada humanitaria y de corto plazo —“si no se regularizan, no acceden al sistema”—; entonces ¿qué haces solo seguir dando ayudas?, no se vuelven autosuficientes», explica Lucía Ramírez, coordinadora de Investigaciones en los temas de Migración y Venezuela de Dejusticia.

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3. El Estatuto es solo el primer paso

Este es el primer paso para la regularización e inmersión en la sociedad de los migrantes venezolanos. Su importancia radica precisamente en la posibilidad de regularización y ampliar el margen de atención a las personas que no entraron por los pasos fronterizos.

Sin embargo, se debe entender que este decreto define un marco legal, pero que aún falta mucho por hacer. Esta es una política del Gobierno, pero no una política de Estado.

La puesta en marcha del decreto incluye la consecución de recursos, que es el gran reto del Gobierno, teniendo en cuenta que la tasa de desempleo en Colombia se ubicó en 15,9 % en 2020 —un aumento de 5,4 puntos porcentuales más frente al 10,5 % de 2019—. Se espera contar con el apoyo de gobiernos extranjeros y de las agencias internacionales.

La coordinadora de Investigaciones en los temas de Migración y Venezuela de Dejusticia indica que el estatuto es un paso importante pero que se debe ser cuidadoso en la implementación.

El lunes 1 de marzo, día de la firma, el Gobierno anunció que empezaba la primera fase. En un término de 90 días se realizaría la implementación con el Registro Único de Migrantes Venezolanos. La información acerca de su aplicación está llegando a cuentagotas. El director de Migración Colombia explicó en medios de comunicación que sería en dos fases. La primera, centrada en la recopilación de la información, y la segunda, en que los ciudadanos deberán acudir a la entidad migratoria a corroborar esos datos; además serán tomadas huellas digitales, captura del iris, reconocimiento facial y otros elementos. Este proceso durará dos años. Como base, Migración Colombia espera abarcar a más de 2,5 millones de personas, sumando los venezolanos que se encuentran actualmente en territorio nacional y los que se proyectan que ingresen de forma regular en ese periodo. Después de la firma de este decreto, su aplicación se dará con resoluciones de la Cancillería y de Migración Colombia.

El proceso del EPTV tiene múltiples retos, que van desde la propia reglamentación, la implementación del sistema de registro de los migrantes y la gestión de recursos para llevarlo a la práctica. Esto sumado a la tarea pedagógica, tanto para la sociedad colombiana como para los migrantes.

Es que aumentan las narrativas y las desinformaciones que incentivan la xenofobia y la violencia contra los migrantes. El anuncio de Duque, en febrero pasado, fue usado como una estrategia política de señalar al Gobierno de querer poner a votar a los migrantes en las elecciones presidenciales de 2022, información falsa y contraria a nuestra legislación.

Palacios Sanabria concluye que «se hace imperativo que, junto con la protección temporal para regularizar a los migrantes venezolanos por un periodo de diez años, se logre consolidar una normativa completa aplicable a todos los escenarios en los que se configura la movilidad humana que permita que las acciones encaminadas a la regularización sean una parte integral de un esquema que preconiza el acceso a los derechos como el eje trasversal de las políticas migratorias».

4. Críticas de organizaciones sociales y académicas al ETPV

El borrador del decreto había sido publicado en febrero pasado y desde ese momento diferentes organizaciones realizaron recomendaciones; unas trescientas, según el Gobierno. Sin embargo, no se explicó cuántas de ellas fueron tomadas en cuenta. Ramírez, de Dejusticia, una de las organizaciones que envió varios comentarios, afirma que se hicieron algunos ajustes menores, pero nada de fondo.

Ronald Rodríguez, del Observatorio Venezuela de la Universidad del Rosario, afirma que, según lo dicho por el director de Migración Colombia, «aproximadamente trescientas organizaciones presentaron observaciones al estatuto. Algunas fueron acogidas pero, entre el periodo de observación, 23 de febrero, y el de firma, 1 de marzo, realmente durante tres días hábiles, Cancillería y Migración pudieron revisar las observaciones. Lo hemos hablado con varias de las organizaciones que presentaron observaciones, pocas fueron incluidas, aunque sí se notan cambios». Y agrega: «Varias organizaciones hicimos recomendaciones sobre la dinámica de Migración Colombia, que es una entidad pequeña para lo que se le está encargando».

Por ejemplo, las causales de cancelación del Permiso por Protección Temporal (PPT). «Consideramos que la forma como están enunciadas algunas de las causales en el borrador del decreto vulneran el derecho al debido proceso y la presunción de inocencia, y no garantizan el principio de legalidad y la proporcionalidad de las sanciones. Por lo que solicitamos que se eliminen las siguientes causales:

• Encontrar un registro de infracciones al ordenamiento jurídico (numeral 1).
• Considerar que la presencia del extranjero en el territorio nacional es inconveniente (numeral 3).
• Considerar que la permanencia del extranjero es inconveniente para la seguridad nacional o ciudadana (numeral 5).

También sugerimos que se establezca que el acto administrativo que cancela el PPT está sujeto a los recursos de la actuación administrativa», se indicaba en un documento de Dejusticia publicado también el 1 de marzo.

En ese punto, el decreto no tuvo cambios. Una infracción al ordenamiento jurídico puede ir desde cometer un delito hasta pasarse un semáforo en rojo, por lo que todo el peso de la decisión administrativa lo tiene Migración Colombia.

El migrante tampoco tendrá una segunda instancia que revise esa decisión, es decir, un debido proceso.

Otra de las recomendaciones no tenidas en cuenta es el uso de los datos biométricos (huella, iris, foto), con los cuales se va a crear un registro. «Esos son datos sensibles, difíciles de manejar y con ellos se pueden generar usos ilegítimos. ¿Son necesarios para caracterizar socioeconómicamente a una población?», pregunta Lucía Ramírez, de Dejusticia.

5. Con el ETPV, Colombia está dando un ejemplo a otros países

La decisión de Colombia, país que actualmente tiene la mayor cantidad de migrantes venezolanos, fue aplaudida por el mundo: desde el papa Francisco hasta el presidente de Estados Unidos, Joe Biden. Es una medida que coincide con el llamado de la Relatoría Especial sobre Derechos Humanos de los Migrantes de la ONU para asegurar la protección de los derechos de los migrantes.

Sin embargo, mientras Colombia busca regularizar a los casi dos millones de migrantes, en un proceso de incorporación en la sociedad, a mediano y corto plazo, otros países de la región aumentan los controles y el discurso contra la migración venezolana.

Así, en este año, Perú y Ecuador, países receptores, han tomado medidas como militarizar la frontera o aumentar los requisitos para que los migrantes accedan al Permiso Temporal de Permanencia. En el caso de Chile, que ocupa el tercer lugar como país receptor de los migrantes venezolanos, se están presentando deportaciones.

Por esto, el mensaje de Colombia, que contó con el aplauso de la comunidad internacional y se espera que también cuente con el apoyo económico y acompañamiento de esta, es un mensaje para los otros países de América Latina.