El auge del minilateralismo: combatir el desorden mediante pequeñas alianzas

Francia, la India y los Emiratos Árabes Unidos dieron a conocer, en febrero, un ambicioso itinerario para una iniciativa trilateral destinada a emprender en diversos campos, como el de la energía, la tecnología y la defensa. Con base en sus respectivos vínculos bilaterales, los tres países acordaron buscar formas nuevas y más contemporáneas de llevar a cabo la diplomacia y se centraron en el «intercambio activo» de ideas entre socios estratégicos. El itinerario sigue la agenda de la primera reunión trilateral de ministros de Asuntos Exteriores, que se celebró en septiembre del año pasado, en Nueva York, al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Tras un proceso de tira y afloja, Francia, la India y Australia también formalizaron, en 2021, un esfuerzo trilateral similar para formular un plan de acción común. Sin embargo, lo dejaron de lado en unos meses tras el enfrentamiento entre Francia y Australia por la decisión de descartar el acuerdo de los submarinos y lanzar AUKUS para adquirir submarinos de propulsión nuclear con ayuda de Estados Unidos y del Reino Unido. En los últimos meses, sin embargo, Francia se ha mostrado más abierta a ver más allá de estas diferencias y a reactivar el diálogo trilateral.

En otro ejemplo de agrupación diplomática de países con intereses comunes, la cumbre virtual I2U2 de 2022 anunció la «asociación del futuro» entre la India, Israel, los Emiratos Árabes Unidos y Estados Unidos. La asociación anunció proyectos de seguridad alimentaria por un valor de 2300 millones de dólares. Las iniciativas consisten en invertir en la construcción de parques alimentarios en la India utilizando lo que Israel y Estados Unidos brindan en tecnología agrícola y ecointeligente y en energías renovables para «ayudar a maximizar el rendimiento de los cultivos y, a su vez, contribuir al enfrentamiento de la inseguridad alimentaria en el sur de Asia y Medio Oriente».

Alentadas por la fragmentación del orden mundial, estas agrupaciones (denominadas minilaterales) se sitúan entre el bilateralismo y el multilateralismo y adquieren cada vez más importancia. Al trabajar juntos en una agenda específica, los grupos más pequeños de naciones participantes evitan las complejidades de la toma de decisiones en organizaciones internacionales más grandes.

Actualmente, el discurso de política exterior de Estados Unidos se centra en la competencia entre pares con China y Rusia. Sin embargo, la mayoría de las potencias emergentes o intermedias han mostrado su preferencia por configurar un mundo multialineado y con múltiples redes o, incluso, «no polar». En 2022, los líderes de países que van desde Singapur hasta la India y los EAU reiteraron su deseo de evitar elegir entre China y Estados Unidos.

Aunque Estados Unidos fue el pionero del minilateralismo, hace varias décadas, bajo la rúbrica de las «coaliciones de voluntarios», ahora, encontró tracción entre otros países y podría contribuir a futuros desarrollos «estratégicos» en diversas partes del mundo.

La mayoría de las minilaterales están diseñadas para mejorar la cooperación funcional entre países de ideas afines y para evitar, por completo, el conflicto geopolítico. Por ejemplo, se ha hecho referencia a la I2U2 como el «nuevo cuadrilátero», pero esto es engañoso porque, a diferencia del cuadrilátero del Indo-Pacífico original o diálogo cuadrilateral, en el que participan Estados Unidos, Australia, Japón y la India, el nuevo bloque se centra en proyectos de infraestructura basada en la tecnología y no en la competencia geopolítica con China ni en la confrontación con Irán.

Hasta el cuadrilátero del Indo-Pacífico está lejos de ser una alianza militar o, incluso, una asociación de defensa. En su última cumbre, celebrada en Tokio, en mayo de 2022, los líderes identificaron la respuesta ante el COVID 19, la seguridad sanitaria mundial, el clima, las tecnologías críticas y emergentes, la cibernética, el espacio y las infraestructuras como áreas de cooperación entre los países participantes. También, anunciaron la Asociación del Indo-Pacífico para el Reconocimiento del Dominio Marítimo, que permitirá el seguimiento de la «navegación oscura» en las islas del Pacífico, en el sudeste de Asia y en el Océano Índico.

De igual manera, es interesante observar que algunas minilaterales como la I2U2 se desarrollaron orgánicamente, primero, entre los países asiáticos (la India, Israel y los EAU), con asociaciones públicas y privadas. El hecho de que Estados Unidos se uniera a ellos dotó a la agrupación de un mayor peso, pero la formación trilateral nunca se cuestionó tras los Acuerdos de Abraham, dada la sinergia entre ellos por sus lazos bilaterales.

Alianzas locales entre potencias intermedias

Muchos de los países que participan en minilaterales son potencias medianas con abundantes capital, tecnología, mercado, conectividad y recursos humanos. Este enfoque más allá de la mera destreza militar está posicionando a varias economías emergentes como potencias medianas. El minilateralismo facilita la cooperación económica en maneras que el multilateralismo no puede alcanzar. La mayoría de instituciones internacionales multilaterales se atascan con intereses contrapuestos y son incapaces de tomar decisiones difíciles en busca del consenso.

En el caso de la trilateral Francia-India-EEUU, los tres países son socios estratégicos entre sí y, ahora, están buscando áreas comunes de colaboración. Con la consideración de la necesidad de profundizar en la cooperación en el Indo-Pacífico, les dieron prioridad a las infraestructuras y conectividad regionales, a la energía limpia, a la seguridad alimentaria, a la resiliencia de la cadena de suministro, así como a la seguridad marítima.

Los grupos de trabajo de esta trilateral también han identificado, entre sus prioridades, la economía azul, el medio ambiente, la biodiversidad, la asistencia humanitaria y la ayuda en caso de catástrofes, así como la innovación y las start-ups. Algunas de estas iniciativas se dirigen a los países de la Asociación de la Cuenca del Océano Índico. Los tres países también han acordado garantizar una mayor alineación de sus respectivas políticas económicas, tecnológicas y sociales con los objetivos del Acuerdo de París.

Francia y la India son potencias marítimas y tienen intereses económicos exclusivos en las aguas del Indo-Pacífico. Ambas tienen bases navales ahí y están interesadas en mantener un orden marítimo libre y seguro. Han firmado asociaciones globales que abarcan los ámbitos de defensa, de espacio y de energía nuclear.

Mientras que la India y Francia llevan casi tres décadas realizando maniobras conjuntas, la India y los EAU iniciaron ejercicios navales en 2019. Los tres países están participando en ejercicios navales trilaterales para poner a prueba habilidades de combate combinadas en las aguas del Golfo. Mientras que 36 aviones de combate Rafales franceses se incorporaron a la Fuerza Aérea india en 2021 y 2022, los EAU hicieron un pedido de aviones por un valor de 19000 millones de dólares a finales de 2021. Esto les da otra oportunidad para la interoperabilidad y la colaboración, en especial, en el ámbito del mantenimiento y de la fabricación de refacciones.

Francia y la India también están trabajando en la creación de un Fondo Trilateral del Indo-Pacífico de Cooperación para el Desarrollo para apoyar la innovación en terceros países, fondo al que podrían sumarse los EAU dada su colaboración con la India en el desarrollo de infraestructuras en África.

Dado que la India será anfitrión de la Cumbre del G20 y que los EAU celebrarán la COP28 en 2023, es probable que los tres países colaboren en varias iniciativas. Entre ellas, la Alianza del Manglar para el Clima, liderada por los EAU, y la Asociación de Parques del Indo-Pacífico, liderada por Francia y la India. Por último, también hay consenso sobre la cooperación en materia de defensa, en particular, para mejorar la compatibilidad, el desarrollo conjunto, la coproducción y la formación.

En el caso de la trilateral Francia-India-Australia, la agrupación apoya la perspectiva de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) sobre el Indo-Pacífico dada su complementariedad con la Iniciativa sobre los Océanos del Indo-Pacífico (IPOI, por sus siglas en inglés) de la India. Francia se unió a la IPOI liderando el pilar de Recursos Marinos y Australia invirtió en Ecología Marina. Ambos países comparten preocupaciones mutuas sobre retos estratégicos, de seguridad, económicos y medioambientales de la región del Indo-Pacífico. Se comprometieron a explorar oportunidades de desarrollo en foros regionales como el Simposio Naval del Océano Índico, la Cumbre de Asia Oriental, la Alianza Solar Internacional y el Foro de las Islas del Pacífico, entre otros.

Una recomposición de la región Indo-Pacífica

Los tres países también se comprometieron a desarrollar infraestructuras sostenibles, resistentes y de calidad en la región del Indo-Pacífico y están dispuestos a colaborar a través de la Coalición para Infraestructuras Resistentes ante Desastres en la consecución de estos objetivos. También, forman parte del Centro de Fusión de Información para la Región del Océano Índico, impulsado por la India, donde tanto Francia como Australia han asignado a un oficial de vinculación. Otros ámbitos de cooperación son la lucha antiterrorista, la ciberseguridad y las tecnologías críticas.

El motor de estas nuevas agrupaciones es el hecho de que organizaciones multilaterales como las Naciones Unidas y la Unión Europea son incapaces de coordinar sus políticas exteriores sin consenso. En consecuencia, muchos países actúan individualmente o en unidades más pequeñas, minilaterales, compuestas por varios miembros afines. Ahora, prefieren actuar fuera del marco de instituciones formales y optan por asociaciones basadas en temas concretos y a corto plazo, en lugar de alianzas a largo plazo.

Las minilaterales tienen un alcance más limitado, suelen ser informales, abordan problemas específicos y reúnen a menos Estados que comparten el mismo interés. Se orientan a tareas concretas y son capaces de superar obstáculos para la acción colectiva. Son prácticas, adaptables, económicas y voluntarias y no tienen  ataduras institucionales.

Además, la mayoría de las minilaterales son voluntarias y no son jurídicamente vinculantes. Engloban múltiples partes interesadas, lo que incluye empresas y ONG, en lugar de estar centradas en el Estado, lo que las hace ascendentes en lugar de descendentes. A diferencia de agrupaciones regionales como la Asociación de Asia Meridional para la Cooperación Regional, la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental, la Unión Africana, la Organización de Estados Americanos y la Unión Europea, las minilaterales tienden a ser incongruentes en términos geográficos, es decir, «transgubernamentales y no sólo intergubernamentales».

En otros ejemplos de minilaterales, una asociación en desarrollo en América Latina resulta especialmente interesante. Con más de la mitad del «oro blanco» del mundo o yacimientos de litio enterrados en su territorio, Argentina, Bolivia y Chile, junto con México, han formado su propia agrupación para garantizar la no explotación de sus recursos por parte de otros países. Esto se volvió necesario cuando el precio del carbonato de litio subió casi un 500 % en los dos últimos años. Se espera que se multiplique varias veces más, a medida que aumente la demanda de este mineral para baterías y vehículos eléctricos a lo largo de esta década.

El gobierno argentino se plantea, incluso, lanzar una asociación regional del litio que podría asemejarse a la Organización de Países Exportadores de Petróleo y a su influencia sobre la producción y los precios del petróleo.

La India se ha convertido en uno de los principales defensores del minilateralismo. Después de que la reunión de ministros de Asuntos Exteriores del G20, celebrada en Nueva Delhi el pasado mes de marzo, finalizara sin la publicación de un comunicado conjunto debido a «divergencias que no pudieron conciliarse» en relación con el actual conflicto entre Rusia y Ucrania, el ministro hindú de Asuntos Exteriores, S. Jaishankar, afirmó que «el multilateralismo está, hoy, en crisis con respecto a la prevención de guerras y del terrorismo».

La India, que considera que las reuniones minilaterales son un formato diplomático más eficaz, está formando combinaciones únicas y explorando. Se asoció con Japón y con los EAU para poner en marcha dos proyectos trilaterales en África: un hospital oncológico en Kenia y un centro de teleeducación en Etiopía. Los proyectos minilaterales de la India reflejan una creciente variedad de asociaciones. La India y los EAU, por ejemplo, mantienen, ahora, relaciones bilaterales, trilaterales (con Francia) y cuadrilaterales (con la I2U2).

La India también tiene convenios trilaterales con Indonesia y Australia, Japón e Italia, así como con Sri Lanka y Maldivas. Los países RIC (Rusia, India y China) y los BRICS (que incluyen a Brasil y Sudáfrica) forman parte, desde hace tiempo, de la estructura minilateral.

Además, los esfuerzos de la Vía II están explorando el potencial de la I2U2S2, que añadiría a Singapur y a Corea del Sur a los cuatro miembros. Las sinergias de estas agrupaciones minilaterales de potencias medianas podrían servir de base para acuerdos modulares a los que podrían añadirse otros países. Sin embargo, el reto consistiría en garantizar que las agrupaciones no adquieran un tamaño inmanejable y que no acaben por tener que lidiar con intereses y expectativas divergentes.

Estados Unidos también está ampliando su participación en minilaterales, lo que las convierte en una herramienta fundamental para la diplomacia económica. La iniciativa «Chip 4», por ejemplo, abarca a Estados Unidos, Taiwán, Japón y Corea del Sur para crear un grupo de la cadena de suministro de cuatro líderes en la fabricación de chips. Aunque la iniciativa se basa en preocupaciones económicas, también, tiene un elemento geopolítico subyacente. Su objetivo es contrarrestar el dominio de China en el diseño y la producción de semiconductores sofisticados, esencial para las computadoras y para la mayoría de dispositivos electrónicos.

En un avance significativo para el medio ambiente, los EAU e Indonesia anunciaron, durante la COP27, en Egipto, una alianza minilateral comprometida a impulsar la conservación de manglares en todo el mundo. Este grupo, llamado Alianza de Manglares para el Clima, incluye a la India, Sri Lanka, Australia, Japón y a España.

En general, el cambiante panorama geoestratégico mundial ha creado nuevas oportunidades de cooperación entre varias potencias medianas. En muchos casos, las relaciones bilaterales han llegado a saturarse y las instituciones multilaterales son débiles e ineficaces. En este entorno, otros países emergentes podrían recurrir cada vez más a foros minilaterales, lo que también podría beneficiar a países en desarrollo. Sin embargo, el minilateralismo también conlleva algunos riesgos. A menos que se maneje con delicadeza, podría socavar la eficacia de algunas organizaciones internacionales importantes y promover la formación de coaliciones rivales. Sin embargo, por ahora, los pros del minilateralismo superan sus contras por mucho.