Haití : el desafío de mejorar
Hay un antes y un después para la comunidad humanitaria internacional tras el terremoto que sufrió Haití hace 5 años.
El 12 de enero de 2010 un terremoto de 7.3 grados en la escala de Richter golpeó severamente Haití y su capital, Puerto Príncipe, ocasionando más de 230.000 muertos, 300.000 heridos, dos millones de desplazados y una enorme destrucción, comparable por su impacto socioeconómico al que ocasionó el huracán Mitch en Centroamérica en 1998.
Los desastres de esta magnitud constituyen un punto de inflexión en la memoria colectiva de las sociedades que los padecen, generan un dolor, un trauma y un vacío que permanecen por siempre entre los que lo perdieron todo e hipotecan el futuro y las oportunidades de las generaciones venideras. De alguna u otra forma permanecen por siempre. Para la comunidad humanitaria representan nuestro “momento de la verdad”, ponen nuestros principios humanitarios a prueba, golpean profundamente nuestras organizaciones desafiándolas hasta el límite de sus capacidades y se constituyen como hitos transformadores de la Agenda Global Humanitaria. De alguna manera, son ventanas de oportunidad para mejorar como comunidad internacional.
En el caso de la Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, 125 Sociedades Nacionales, de las 189 que configuran la mayor organización humanitaria del mundo, apoyaron directa o indirectamente en la respuesta humanitaria en Haití, gestionando una operación cercana a los 1.2 billones de francos suizos destinados a acciones de respuesta, recuperación, rehabilitación y desarrollo, en la mayor operación humanitaria de la historia de la Federación Internacional de las Cruz Roja y Media Luna Roja en un solo país.
Afrontar una respuesta humanitaria de este calibre y dimensión implica un gran desafío en muchos frentes. ¿Qué podemos hacer para prepararnos mejor frente a estos escenarios?
Uno de los elementos menos visibles para la opinión pública, pero uno de los más efectivos para la respuesta a desastres es mejorar la preparación jurídica para la asistencia internacional en caso de desastre. En otras palabras, desarrollar marcos normativos nacionales, regionales y/o globales que faciliten la llegada de la ayuda internacional y la recuperación inicial.
El terremoto de Haití en 2010 demostró que la ausencia de sistemas y procedimientos nacionales para facilitar la respuesta internacional, en las primeras horas, fue una limitación para los actores humanitarios. Las consecuencias del impacto sísmico en la estructura político-administrativa y en el funcionamiento del Estado haitiano fueron un gran lastre para articular la respuesta internacional.
Más de 1.000 organizaciones especializadas en desastres y otras que no lo eran, de todos los tamaños, colores y formas, estuvieron presentes en Haití durante los meses iniciales que duró la respuesta. Su presencia evidenció unos notables fallos en el proceso de la coordinación humanitaria, en la autorización, registro y control de las organizaciones internacionales que llegaron a Puerto Príncipe para ofrecer apoyo, en las facilidades y control para el ingreso de bienes, insumos y equipos humanitarios, médicos o de rescate y en el uso de las telecomunicaciones. Por otro lado, en la construcción de los campos de desplazados y en el desarrollo de los programas de rehabilitación y reconstrucción también se visualizaron vacíos legales: por ejemplo, para ordenar la provisión de refugios de carácter temporal o transitorio y en la definición de la tenencia de la tierra y los catastros. Con el paso de los meses y el reestablecimiento de cierta normalidad institucional, el exceso de burocracia también se constituyó en un cuello de botella.
Pero el caso de Haití no es el único. Centrándonos en la región de la Américas, el terremoto de Chile de 2010, ocurrido un mes después del sismo de Haití, también evidenció notables vacíos normativos y de procedimientos para ordenar la ayuda internacional y el diálogo con la comunidad humanitaria internacional en los primeros momentos. Otros contextos de desastre en Pakistán, Filipinas o Japón han puesto también de manifiesto problemas comunes para facilitar la ayuda internacional.
Cabe también mencionar que las barreras operacionales y legales en materia de respuesta humanitaria se originan no sólo en el país receptor de la asistencia, en el país que ha sufrido el desastre. La respuesta externa es generadora, en no pocas ocasiones, de cortocircuitos operacionales y disfuncionalidades que multiplican el caos que ya de por sí se genera en una situación de esta naturaleza. Por ello, los canales de comunicación entre el Estado afectado y los Estados donantes deben ser predefinidos en protocolos de coordinación y acuerdos bilaterales, que vayan más allá de los acuerdos diplomáticos tradicionales. Facilitar la asistencia humanitaria internacional, justo en la horas después de un gran desastre, debería ser una tarea, sobre todo, de carácter técnico, sustentada en marcos de ayuda mutua binacionales, subregionales y globales.
En este mismo sentido, para fomentar el diálogo entre Estados en este ámbito, se debería seguir potenciando la cooperación transfronteriza. Los desastres no tienen fronteras. No debería ser el objetivo reducir la respuesta internacional humanitaria a estos espacios, pero si aprovechar la proximidad geográfica, las relaciones de buena vecindad y los desafíos comunes como elementos para desarrollar marcos normativos de asistencia mutua en caso de desastre, en espacios de común interés. Por otro lado, la respuesta externa sigue presentando vacíos en materia de coordinación, estandarización y uniformidad, como en el despliegue de equipos médicos internacionales y en los equipos de búsqueda y rescate. Ambos procesos requieren de facilidades legales orquestadas desde el ámbito global hacia los Estados para ser efectivos en clave operacional en lo local.
Por otro lado, el contexto político y legislativo nacional son factores que tienen una influencia notable en la fase de la preparación legal, así como en el escenario de la respuesta humanitaria. En las solicitudes de asistencia internacional siguen siendo privilegiados ciertos elementos de solidaridad entre Estados, afinidades políticas y agendas comunes. Sin embargo, las mecánicas de estas respuestas humanitarias colisionan en ocasiones con los procesos normativos, que se han desarrollado a nivel técnico. Manejar un equilibrio entre la voluntad política de asistir y ser asistido y las necesidades técnicas de asistencia sigue siendo un desafío que los marcos normativos en la materia aún no han conseguido controlar. No es solo un proceso normativo, es también un proceso pedagógico de carácter político con las altas esferas del poder y los tomadores de decisiones.
Asimismo, en el momento de la respuesta humanitaria en sí y de la aplicación de las normas, persisten vacíos de coordinación entre los actores que son parte de los sistemas nacionales de respuesta, que repercuten en el momento de dar facilidades a la respuesta internacional. Cerrar la brecha existente entre las normas, protocolos, guías y manuales existentes y su aplicación efectiva es un desafío que va más allá de elementos legales y que tiene que ver con elementos sistémicos y operacionales de la respuesta nacional en caso de desastre y con el propio desarrollo de los países afectados. El desarrollo sigue siendo el mayor amortiguador para hacer frente a un desastre.
Los Estados afectados por los desastres tienen la responsabilidad de buscar soluciones legales integrales que faciliten la asistencia internacional y los países donantes y las organizaciones humanitarias la obligación de contribuir en esos procesos.
Por otro lado, los desastres también son ventanas de aprendizaje para todos y en base a las experiencias y lecciones extraídas el marco normativo de los Estados se ha sofisticado en lo que se denomina el Derecho sobre los Desastres. Las Directrices sobre la facilitación y reglamentación nacional de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial adoptadas por los Estados partes de los Convenios de Ginebra en 2007 han ofrecido una guía global para esos desarrollos, muchos de ellos con un extraordinario nivel de integración intersectorial, interinstitucional e incluso intergubernamental. América Latina y el Caribe son un buen ejemplo de estos avances. A nivel global más de 40 países han desarrollado, con el apoyo de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y otros socios, evaluaciones de sus leyes y procedimientos para gestionar la asistencia internacional en casos de desastre, usando como referencia y herramienta de análisis las Directrices. En este sentido, 18 países han adoptado nuevas leyes o reglamentos basados en estas recomendaciones y diversos proyectos de ley están pendientes en unos 14 países, representando un avance importante, pero aun insuficiente para asegurar un mejor desempeño en todas las operaciones de socorro.
Antes del próximo “mega” sismo, huracán o tsunami, estamos obligados a encontrar elementos para vencer una inercia demasiado pausada, que limita el progreso de la preparación legal frente a desastres, no solamente para la respuesta nacional, también para la solidaridad internacional. En este sentido, podríamos valorar más cooperación “sur-sur”, además de establecer más diálogo entre y al interior de los organismo regionales para compartir experiencias y esfuerzos, contribuyendo a disminuir la desconfianza entre las autoridades de los estados afectados por los desastres y organizaciones humanitarias.
Mirando hacia adelante, también deberíamos considerar el desarrollo de un tratado global, como un paso en la promoción de una normativa en materia de facilitar la asistencia internacional en caso de desastre. Este es un debate indispensable que debería ser originado a corto plazo. Cabe señalar que la Comisión de Derecho Internacional, órgano de expertos legales de las Naciones Unidas, esta próximo a terminar un documento que podría ser presentado a los Estados, como un paso previo hacia el tratado. Sin duda, una normativa de carácter global y vinculante en forma de tratado para los Estados y la comunidad humanitaria internacional, favorecería un desarrollo normativo más uniforme desde lo global a lo local y desde lo local a lo global, consolidaría una mayor homogenización en los ámbitos regionales y orientaría la cooperación transfronteriza, ayudando a canalizar la solidaridad de la comunidad internacional en base a procesos y estándares internacionales más reconocibles.
Como manifiesta Alta Jean-Baptiste, directora de Protección Civil del Ministerio del Interior de Haití, “la promoción de mecanismos jurídicos para la respuesta humanitaria que faciliten la recepción de actores humanitarios y los procesos de importación de bienes humanitarios son elementos esenciales para fortalecer la propia capacidad nacional de respuesta y el liderazgo de las instituciones nacionales”.
En definitiva, se trata de contribuir a tener Estados más y mejor preparados frente a los desastres, a través de marcos normativos que faciliten la respuesta interna y externa cuando un desastre golpea una sociedad, como lo hizo en Haití hace cinco años. No perdamos de vista de que estamos hablando, hablamos principalmente de salvar vidas humanas y garantizar derechos.
Xavier Castellanos es director para las Américas de la Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, y Sergio Ferrero Febrel, coordinador del Programa de Derecho relativo a Desastres de la Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja para las Américas.
