José Ignacio Hernández: El CNE impide a la Asamblea Nacional aprobar Ley de Referendo. ¿Y ahora?

Mediante una comunicación del 4 de abril de 2016, el Consejo Nacional Electoral (CNE) informó a la Asamblea Nacional que sólo el CNE tiene la iniciativa legislativa en Leyes electorales, de conformidad con el numeral 6 del artículo 204 de la Constitución. Por ello, el CNE le advirtió a la Asamblea que el proyecto de Ley Orgánica de Referendo está siendo tramitado al margen de la Constitución, pues el CNE no tuvo la iniciativa sobre ese Proyecto.

¿Esto qué significa? En lenguaje sencillo, significa que, para el CNE, la Asamblea Nacional no podía iniciar el trámite del Proyecto de Ley Orgánica de Referendo, pues la aprobación inicial del Proyecto corresponde exclusivamente al CNE.

Aquí explico, brevemente, por qué el CNE parte de un error jurídico de interpretación y por qué esta comunicación constituye otra amenaza al ejercicio de las funciones constitucionales de la Asamblea Nacional.

1. ¿Qué es la iniciativa  legislativa? Toda Ley,  para ser aprobada por la Asamblea Nacional, requiere —en términos sencillos—de cumplir tres pasos:

(i) La preparación inicial del Anteproyecto;
(ii) la primer discusión del Proyecto y
(iii) la segunda discusión del Proyecto para su aprobación final.

Esas dos discusiones se dan siempre dentro de la Asamblea Nacional, pero la preparación inicial del Anteproyecto puede provenir de otro sujeto.

Precisamente, la “iniciativa legislativa” consiste en el derecho de preparar el Anteproyecto para su remisión a la Asamblea Nacional, quien tiene el correspondiente deber de tramitar ese Anteproyecto para decidir si lo aprueba, lo desecha o si lo modifica.

2. ¿Quiénes tienen la iniciativa legislativa? El artículo 204 de la Constitución indica quiénes tienen el derecho a la iniciativa legislativa. Allí se menciona a las Comisiones y Diputados de la Asamblea, a los ciudadanos y a otros órganos.

Precisamente, el numeral sexto de ese artículo atribuye la iniciativa legislativa “al Poder Electoral, cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral“.

3. ¿La Asamblea Nacional no tiene la iniciativa legislativa para legislar en materia electoral? Para el CNE, el numeral sexto del artículo 204 de la Constitución impide a la Asamblea Nacional proponer directamente Anteproyectos en materia electoral al atribuir al Poder Electoral la iniciativa legislativa, para su posterior discusión.

Considero que esta interpretación parte de un error de interpretación.

El artículo 204 de la Constitución, como expliqué, define quiénes pueden preparar Anteproyectos de Ley, y en algunos casos, limita ese derecho por la materia de que se trate, como pasa con el Poder Electoral.

La preparación de Anteproyectos es el contenido básico de la función legislativa, cuyo titular exclusivo es la Asamblea Nacional. El numeral primero del artículo 187 de la Constitución, en este sentido, dispone que corresponde a la Asamblea Nacional “legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional“.

Esto quiere decir que la legislación nacional corresponde siempre y en todo los casos a la Asamblea Nacional, quien siempre tiene, de manera general, la iniciativa legislativa para cualquier Ley.

Ciertamente, el Poder Electoral puede proponer a la Asamblea Nacional Leyes electorales, pero la Asamblea Nacional —sin necesidad de esperar por el Poder Electoral— siempre puede ejercer su iniciativa para dictar leyes electorales.

De hecho, en 2009, la entonces Asamblea Nacional presentó el Proyecto de Ley Orgánica de Procesos Electorales por medio del entonces diputado Darío Vivas.

La iniciativa del CNE es una derecho reconocido al Poder Electoral, pero que no impide el ejercicio de la función legislativa general de la Asamblea.

4. ¿Esto significa que la Asamblea Nacional no puede aprobar la Ley Orgánica de Referendo? Lo que el CNE opina, en resumen, es que la Asamblea Nacional —en este caso el CNE— no puede iniciar el debate de la ley llamada a regular los referendos, si previamente el CNE no ha propuesto el correspondiente Anteproyecto. Para el CNE, la Asamblea Nacional estaría atada de manos.

Esta conclusión desconoce la esencia de la función legislativa a cargo de la Asamblea. Sostener que la Asamblea Nacional no puede legislar hasta tanto otro órgano del Poder Público no lo “autorice”, implica una clara violación al principio de separación de poderes, cuya defensa —paradójicamente— pretende asumir el CNE en la comunicación citada.

Aparte de desconocer la separación de poderes, el CNE niega la representación nacional ejercida exclusivamente por la Asamblea Nacional. Pues lo que el CNE estaría opinando con esa comunicación es que los ciudadanos —por medio de sus representantes— no pueden legislar sobre un derecho ciudadano, como es el derecho a solicitar referendos revocatorios.

La Asamblea Nacional no puede subordinarse al CNE para legislar en materia de referendos.

5. ¿Y la responsabilidad del CNE? Es preciso apuntar que la interpretación del CNE, de ser cierta, demostraría responsabilidades de ese órgano y de sus Rectores en la falta de legislación en la materia. Más de dieciséis años después de aprobada la Constitución, sigue sin dictarse la Ley de referendo, lo que ha obligado al CNE a regularlos provisionalmente como ha reconocido la Sala Constitucional.

De ser cierta la tesis del CNE, implicaría que la falta de promulgación de la Ley de referendos sería responsabilidad exclusiva de los Rectores del CNE, quienes habrían omitido el cumplimiento de ese supuesto deber, pues la Ley de referendos no se ha dictado. Y toda omisión en el cumplimiento de los deberes constitucionales genera responsabilidad personal. Por ello, la comunicación del CNE es paradójica. El órgano que supuestamente tendría la iniciativa para proponer la Ley de referendo, y que pretende impedir a la Asamblea legislar en la materia, es quien no ha activado ese mecanismo para la promulgación definitiva de la Ley.

De lo cual surge otra pegunta: ¿por qué el CNE ha dictado varias resoluciones en materia de referendo, pero no ha ejercido la supuesta iniciativa legislativa exclusiva que tendría en esta materia?

En realidad, todo apunta a que el CNE conocía, desde un principio, que es a la Asamblea Nacional a quien corresponde iniciar y culminar el proceso de aprobación de la Ley de referendo. Por ello, en las resoluciones dictadas por el CNE en la materia se alude a que “hasta la presente fecha la Asamblea Nacional aún no ha promulgado la Ley que regule la realización de los referendos revocatorios de mandatos de cargos de elección popular”.  Nótese bien que el CNE reconoce que es la Asamblea —y no el CNE— quien debe adelantar el trámite para aprobar la Ley de referendo.

Por todo ello, en realidad, el argumento que asume el CNE en su comunicación no es convincente.

6. ¿Y cómo afecta todo esto a la solicitud de referendo revocatorio en curso? La solicitud para iniciar el referendo revocatorio que se encuentra en curso ante el CNE no se ve afectada por esta controversia, pues esa solicitud se rige por las normas dictadas provisionalmente por el CNE.

Por ello, si por cualquier causa la Ley Orgánica de Referendos no es publicada en Gaceta Oficial, esa solicitud seguirá su curso de acuerdo con esas normas.

7. ¿Y ahora? La Asamblea Nacional adelantó la primera discusión del Proyecto de Ley Orgánica de Referendo, y mantiene la consulta para iniciar la segunda discusión.

La comunicación del CNE no impide a la Asamblea continuar ese proceso y aprobar, en segunda discusión, la Ley Orgánica de Referendo. En suma, lo único que ha hecho el CNE es emitir una opinión que, desde el punto de vista jurídico, no tiene fundamentos.

Por supuesto, no es de extrañar que luego de aprobada la Ley Orgánica de Referendo por la Asamblea Nacional, el conflicto sea elevado a la Sala Constitucional, quien tendrá que decidir si la Asamblea Nacional podía aprobar la Ley sin la iniciativa del Consejo Nacional Electoral.

De lo que pase entonces escribiré en Prodavinci.