Mercosur: ¿avance frágil?

Los gobiernos de Argentina y Brasil han logrado un acuerdo para reducir los niveles del Arancel Externo Común (AEC) del Mercosur, lo que debería permitir avanzar en el fortalecimiento de la débil unión aduanera; sin embargo, ante las dudas que se presentan pudiera resultar un avance frágil y poco estable. Ahora bien, un aspecto merece reconocimiento, es que el acuerdo representa una señal de que el fantasma de las diferencias y contradicciones políticas e ideológicas, que han afectado en los últimos años tanto al bloque sureño, como a la integración latinoamericana en su conjunto, pueden superarse.

Técnicamente hablando, el Mercosur no ha logrado perfeccionar las diversas fases que conlleva un proceso de integración económica. Al respecto, la etapa inicial, correspondiente a la conformación de la zona de libre comercio, si bien es la más avanzada aún subsisten diversas restricciones y medidas no arancelarias, que limitan el acceso a los mercados.

Por otra parte, la conformación de la unión aduanera ha presentado múltiples obstáculos, tanto por las dificultades para definir los niveles del AEC, como por los problemas que está generando el interés de algunos países miembros, particularmente Uruguay, de iniciar negociaciones comerciales individuales con terceros países, en contravía de lo establecido en la normativa comunitaria.

Conviene destacar que la crisis de las uniones aduaneras se presenta como una de las tendencias que caracteriza la globalización de la economía mundial, que tiene como objetivo la apertura e integración de los mercados. En consecuencia, propicia la formación de zonas de libre comercio, y rechaza la existencia de aranceles, que pueden representar un límite para el eficiente funcionamiento del comercio global. En este contexto, cabe recordar que la Comunidad Andina ha suspendido su AEC desde el 2011 mediante la Decisión 580 y el Mercado Común Centroamericano tampoco ha logrado su plena consolidación.

Pero la dinámica internacional es contradictoria y también encontramos tendencias arancelarias proteccionistas, como ha sido el caso de la máxima presión comercial que ha desarrollado el presidente Donald Trump en el marco de su “America First”, con particular énfasis en la relación comercial con China.

En el caso específico del Mercosur, algunos críticos estiman que el AEC –adoptado mediante la Decisión 22/94, que contempla 11 niveles arancelarios que oscilan entre 0 al 35% y un nivel promedio de un 11%– resulta proteccionista, si se considera que la tendencia mundial se orienta a niveles bajos de protección arancelaria, que giran en torno al 5%.

Pero conviene observar que, si formalmente el AEC se presenta relativamente alto, en la práctica la situación es más compleja, pues son muchos los productos que no cuentan con un nivel arancelario comunitario, lo que permite un amplio margen de discrecionalidad a los países miembros.

Las excepciones e incumplimientos forman parte de los problemas del AEC, es el caso de la diversidad de productos, incluso sectores, que están excluidos del AEC, entre los que se encuentran las listas de excepciones nacionales que la normativa permite a cada país miembro o el caso de sectores que no cuentan con niveles de arancel definidos como: el automotriz, los bienes de capital, la informática, el azúcar y parte del ámbito textil. Tal situación ha conllevado que algunos irónicamente definan el AEC del Mercosur como “poco común”. En estos momentos no está claro si los acuerdos alcanzados incluyen la incorporación de muchos de los productos actualmente exceptuados del AEC.

Las negociaciones comerciales con terceros países constituyen otro de los temas de la unión aduanera que se ha complicado recientemente. La normativa comunitaria establece que para mantener cohesionado el mercado ampliado, todos los miembros deben negociar de forma conjunta con terceros países fuera del bloque (Decisión 32/00) y, eso ha ocurrido. En los primeros años del Mercosur se avanzó con relativa facilidad en las negociaciones comerciales con los países de la región, adoptando la figura de país asociado (Decisión 18/04), que se ha otorgado a los países con los que se han suscrito acuerdos de libre comercio.

Pero las negociaciones comerciales fuera de la región han resultado difíciles. El caso más emblemático es el acuerdo comercial con la Unión Europea (UE), que luego de varios años de negociación se ha logrado firmar en el 2019 y está pendiente de ratificación por las instancias europeas; empero, los críticos están creciendo con el paso del tiempo.

Al margen del caso de la UE, los países del Mercosur se han planteado una agenda ambiciosa de negociaciones comerciales que incluye: Canadá, Corea del Sur, Singapur, EFTA (Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suiza) y la Alianza del Pacífico. Pero, las complicaciones técnicas propias de tales negociaciones, las diferencias políticas entre los países miembros y los efectos de la pandemia del covid-19 han generado complejos debates al interior del bloque, paralizando los avances de las negociaciones, situación que están cuestionando seriamente los países, como Uruguay, interesados en avanzar en la apertura comercial y la inserción más eficiente en la economía mundial.

En los últimos meses el debate interno en el Mercosur ha girado en torno a la propuesta del gobierno de Uruguay de permitir las negociaciones individuales con terceros países y, de hecho, la administración del presidente Lacalle ha iniciado consultas informales con el Gobierno chino, para evaluar la factibilidad de iniciar negociaciones de libre comercio, situación que ha rechazado categóricamente el Gobierno argentino, pero cuenta con el respaldo de Paraguay y Brasil.

Adicionalmente, tampoco está claro si los acuerdos adoptados por Argentina y Brasil contemplan la posibilidad de flexibilizar ampliamente las negociaciones comerciales, con el objeto de permitir las negociaciones individuales, como lo está solicitando el gobierno uruguayo.

En términos políticos, los acuerdos suscritos por Argentina y Brasil evidencian un giro del gobierno brasileño, que ha mantenido una posición muy crítica frente al Mercosur, a lo que se ha sumado el rechazo frontal del presidente Jair Bolsonaro al Gobierno del Presidente Alberto Fernández de Argentina.

La dura posición brasileña incluye, entre otros, una visión aperturista de mercado, contraria a las tendencias conservadoras que han prevalecido en el Mercosur desde su creación, pero también diferencias ideológicas y no pocas antipatías personales, todo en el marco de la compleja relación que ha caracterizado la convivencia entre los dos países grandes del Mercosur.

Al asumir Jair Bolsonaro la presidencia brasileña, el discurso oficial, ante las diferencias de política económica, hacía inminente la separación del Mercosur; tesis que apoyaba ampliamente el poderoso ministro de Economía Paulo Guedes. Luego, se sumaron las tensiones con el nuevo Gobierno argentino de Alberto Fernández, generando como resultado la paralización del proceso de integración, que lleva varios años estancado por diversas razones, en especial, por las diferencias políticas.

Lograr el reciente acuerdo en un ambiente de alta tensión evidencia, entre otras cosas, que el presidente Bolsonaro se encuentra en proceso de revisión y cambios tácticos con objetivos electorales, y ha tenido que modificar la rígida posición frente al Mercosur, para abrir espacios de comunicación con los influyentes sectores industriales del país, que apoyan una posición más prudente, flexible y creativa frente al bloque, que además permita la incorporación de cambios, sin afectar los avances alcanzados en materia comercial.

Cuando la pandemia del COVID-19 ha evidenciado una vez más la necesidad de la cooperación e integración, esperemos que este avance no constituya tan solo una jugada táctica en el estratégico juego político. Superar las rígidas visiones tanto nacionalistas como ideológicas, constituye una prioridad para enfrentar la fragmentación y desintegración que vivimos en la región.

*Félix Arellano: Internacionalista. Doctor en Ciencias Políticas. Miembro del Consejo Editorial de la revista SIC.