Parlamentarismo y/o ajustes al régimen de gobierno

Conjugar de manera productiva dos valores estratégicos debería ser la finalidad de todo régimen de gobierno democrático: el máximo de representatividad con el máximo de gobernabilidad. El primero intenta que la fuerza de cada corriente política expresada en las urnas tenga una traducción lo más exacta posible en los cuerpos legislativos, tratando de erradicar o por lo menos atemperar la sobre y la sub representación (la conversión excesiva o escasa de votos en escaños). La gobernabilidad, por su parte, la entendemos aquí en su acepción restringida: como la capacidad que tiene un gobierno de hacer prosperar sus propuestas en el circuito legislativo.

Hay quien señala que se trata de dos valores enfrentados y quizá en algunas circunstancias así sea, ya que son nociones que intentan realizar aspiraciones distintas, no necesariamente armónicas. Pero lo óptimo es tratar de conjugarlos de manera virtuosa porque la supresión o la erosión sustantiva de alguno de ellos invariablemente acarrea agudos problemas para la reproducción de la democracia. Sin una representación más o menos fiel de las fuerzas políticas, que responda a las adhesiones logradas en las sucesivas elecciones, el edificio democrático se distorsiona, se desfigura. Pero sin fórmulas que fomenten la gobernabilidad, la democracia también se erosiona y ofrece el espectáculo de un circuito político taponado por intereses particulares si no es que facciosos. La ingobernabilidad no sólo es una preocupación legítima, sino el preámbulo de tensiones y conflictos que tienden a vulnerar el aprecio por la vida pública.

Dada la enorme incertidumbre y malestar que priva en la sociedad mexicana, aunadas a los cambios que desde hace 40 años se han venido produciendo en la vida política del país, vale la pena realizar un diagnóstico y unas propuestas que valoren aquello que debe ser preservado y aquello que debe ser reformado, teniendo en cuenta la necesidad de articular representación y gobernabilidad. Porque los avances democratizadores merecen ser apreciados, fortalecidos y expendidos y los cambios no pueden pensarse como si estuviéramos ante un momento fundacional de la República. Trataré de explicarme.

Nuestra incipiente democracia y la necesidad de apuntalarla.

Me repito y solicito comprensión. México vivió una auténtica transición democrática. Vista con la frialdad que otorgan los años transcurridos (veinte desde que concluyó) nadie puede negar que pasamos de un sistema casi monopartidista a otro plural de partidos, de elecciones rituales sin competencia a comicios altamente disputados, de un mundo de la representación habitado casi por una sola fuerza política a otro colonizado por distintas expresiones que se encuentran obligadas a convivir y pactar. Y esos cambios han modificado de manera profunda las formas de funcionamiento de las principales instituciones del Estado. Hemos transitado de una presidencia de la República (casi) omnipotente sin contrapesos institucionales suficientes a otra acotada por el resto de los poderes republicanos; de un Congreso de la Unión básicamente subordinado a la voluntad presidencial a otro en el que ningún partido ha tenido los votos suficientes como para hacer avanzar su simple voluntad y en el que las bancadas están obligadas a la negociación permanente; e incluso la Corte que durante largas décadas, en materia política jugó un muy débil rol, ahora es un auténtico poder republicano cuando, entre otras cosas, desahoga controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.

¿Por qué repetir lo que es historia conocida? Porque me temo que esas transformaciones no han sido valoradas como se deben y que en el marasmo y el mal humor que envuelven al quehacer político incluso pueden ser despreciadas. No es que el hartazgo y la crítica carezcan de fundamento. Por el contrario. Pero es necesario hacer un esfuerzo por discernir lo que vale la pena preservar de aquello que es necesario remover, reformar, transformar. Es decir, requerimos de un esfuerzo analítico que sea capaz de separar lo que resulta imprescindible para el asentamiento de un régimen democrático y lo que debe ser depuesto para hacerlo funcional. Porque nuestra germinal democracia solo podrá entregar sus frutos maduros si logramos por lo menos atender cuatro grandes dimensiones que la erosionan en el aprecio público. En otros textos he insistido en el tema , aquí, solo los enuncio, porque el objetivo de éstas notas es otro.

Una economía que no crece con suficiencia, lo que se traduce en incremento de la informalidad, trabajo precario e inexistencia de opciones laborales formales para millones de jóvenes; la corrupción que queda impune; la espiral de violencia expansiva y nuestras ancestrales desigualdades, hacen muy difícil (imposible diría yo) que franjas muy relevantes de la población puedan apreciar los cambios democratizadores que en las últimas décadas vivió el país. De tal suerte que la mejor política para robustecer nuestra joven democracia es atender los temas enunciados que tienden a desgastarla en el aprecio público. No obstante, este texto trata sobre los cambios políticos que hemos vivido y de los que (creo) hay que llevar adelante. Porque en ese terreno no fue poco lo que se transformó en los últimos 40 años. Veamos.

De hecho y de derecho el sistema de partidos se transformó de manera radical. Aquel formato de partido casi único con el que Giovanni Sartori ejemplificó la fórmula del sistema hegemónico pragmático, dentro de su famosa tipología, hace un buen rato dejó de existir. Aquel se caracterizaba por ser un sistema no competitivo, abismalmente asimétrico, en el cual un partido estaba condenado a las victorias y el resto a derrotas “honrosas”. Se distinguía de otros sistemas hegemónicos porque en el nuestro el papel de la ideología era más bien blando, y digo yo, por los múltiples conductos de negociación que existían con las grandes organizaciones de masas.

Hoy, hasta el observador más miope sabe que los partidos se han equilibrado y que ello ha multiplicado de manera relevante la competitividad electoral y como derivación vivimos de manera recurrente los fenómenos de alternancia y la coexistencia equilibrada de la diversidad política en los órganos legislativos. Son nuevos rasgos de nuestra vida política. Y el malestar con los partidos no puede dejar de lado que la democracia reclama para su reproducción de esas criaturas tan mal tratadas de manera rutinaria por medios y ciudadanos: de grandes agregadores de intereses que expresen diagnósticos, propuestas y sensibilidades distintos, que orienten y ordenen la vida y el debate público, al tiempo que se convierten en las plataformas privilegiadas para la disputa por los cargos de representación.

El sistema electoral, en su acepción restringida, es decir, la fórmula que traduce votos en escaños, también se transformó de manera sobresaliente en los últimos años. Pasamos del sistema uninominal para la integración de las Cámaras de Diputados (tanto la federal como las locales) a un sistema mixto con dominancia de la mayoría relativa, pero que sin duda traduce de mejor manera las adhesiones ciudadanas expresadas en las urnas en escaños. Incluso en el Senado de la República, que fue la institución legislativa que más se resistió a los cambios, transitamos de un Senado en el que cada entidad estaba representada por una sola bancada partidista, a un método que ofrece espacio no solo a la mayoría, sino a la primera minoría y también a la representación proporcional. De tal suerte que se puede afirmar que el sistema electoral –en su sentido restringido- también vivió una enorme transformación. Ello permite hoy la convivencia y competencia de la pluralidad política en nuestros congresos. Las sucesivas reformas abrieron esos espacios a la diversidad y quizá es uno de los logros más significativos del proceso democratizador. (Sobra decir que el sistema electoral –en la acepción que le damos en México- no solo se transformó sino que mutó y hoy es otro. Prácticamente todos los eslabones del proceso fueron modificados para construir imparcialidad y equidad y para que ninguna fuerza política relevante quedara fuera del marco institucional electoral).

Lo que sin embargo se ha mantenido (casi) inalterable en términos normativos es el sistema de gobierno (aunque como veremos en 2014 se introdujo una importante reforma). La pregunta que debemos responder es si dada las transformaciones en las esferas de los partidos y la electoral, debe mantenerse sin modificaciones el sistema de gobierno. Porque la fórmula de gobierno en México se ha modificado de facto de manera sobresaliente, pero no ha sido acompañada de las reformas necesarias para hacer más compatibles a la representación y la gobernabilidad.

El desencanto, la fragmentación política, el parlamentarismo

Repito: muy distintos “hechos” –nutrientes- pueden explicar el desencanto con los avances democratizadores. El crecimiento económico insuficiente que se traduce en faltas de expectativas laborales para millones de jóvenes; la desigualdad ancestral que escinde al país y que impide construir un mínimo sentido de casa común; la corrupción sumada a la impunidad que desprestigia y carcome el aprecio por las instituciones públicas; la espiral de violencia que ha producido miles y miles de muertos, heridos y desaparecidos y violaciones a los derechos humanos; aunados a nuestro contrahecho Estado de derecho, al déficit de comprensión de lo que es y no es un régimen democrático y a la escasa valoración que socialmente se le ha dado al largo y zigzagueante proceso democratizador, son el sedimento del cansancio y el malestar contra los políticos, los partidos, los congresos y los gobiernos que se expande día a día. Pero precisamente por ello, no debemos tirar al niño con el agua sucia, como dice la sabia conseja, es menester primero establecer un compromiso con la preservación de los avances democráticos porque no faltarán los que quieran erosionarlos como supuestos requisitos para atender los graves y profundos problemas enunciados. Esa es quizá la labor primera: preservar lo construido en las últimas décadas y que permite una cierta coexistencia y disputa institucional de la diversidad política.

Así, la izquierda democrática debe apuntalar su compromiso con mucho de lo que hoy existe en materia política, a saber, pluralismo partidista, elecciones libres y equitativas, órgano autónomo como organizador electoral, judicialización de los diferendos, división de poderes, libertades y derechos ciudadanos, acceso a la información pública, expansión de la libertades de expresión y prensa, etc. Son temas que se enuncian de manera fácil. Pero que hoy gracias a los esfuerzos de generaciones pasadas y a los aportes de la propia izquierda son realidades que brillaban por su ausencia (digamos) hace treinta años. En ese campo no partimos de cero sino que contamos con un basamento que vale la pena valorar y cuidar.

No obstante, luego de la transición y los primeros años democráticos, en los que la vida política giró fundamentalmente alrededor de tres grandes partidos (PRI, PAN y PRD) (digamos entre 1988 y 2012), parece que México se encamina a una mayor fragmentación de su vida política. La ruta, en síntesis, podría ser: de un partido hegemónico a un sistema pluralista con dispersión moderada a quizá un pluralismo fragmentado.

La escisión en la izquierda de la que surgió Morena, la caída relativa de las votaciones del PRI y el PAN, el fortalecimiento regional de algunos partidos (Movimiento Ciudadano en Jalisco o el Partido Verde en Chiapas), más la aparición de las candidaturas independientes, puede estar prefigurando un escenario nacional con una dispersión del voto mayor y escenarios estatales que difícilmente puedan explicarse por la mecánica e interacción de los tres grandes partidos de la etapa anterior. (El caso de Nuevo León con el triunfo de Jaime Rodríguez, el llamado Bronco, por lo menos sacudió el cartabón bi partidista que modelaba políticamente a aquel estado).

Esa dispersión –fragmentación- expresa de mejor manera los alineamientos y humores públicos. No es casual y quizá tampoco resulte contingente. Se puede convertir en un “rasgo estructural” de nuestras política, y si ello es así no requerimos de exorcistas para conjurarla, sino de normas que intenten modelarla para hacerla productiva. Es decir, encontrar fórmulas que puedan hacer compatible, como ya se apuntaba, el mayor grado de representatividad de las fuerzas políticas en el entramado estatal y el mayor grado de gobernabilidad.

Desde el año 2012, el Instituto de Estudios para la Transición Democrática (fundado en 1989), propuso discutir el eventual tránsito de un sistema presidencial a otro parlamentario, buscando precisamente ofrecer el mejor cauce posible para la expresión y recreación de la pluralidad, conjugada con una fórmula idónea para construir gobernabilidad. La idea central era que si de las urnas no emergía una mayoría absoluta, el régimen parlamentario “obligaba” a construir esa mayoría a través de las artes de la negociación y de esa mayoría pactada surgía el gobierno.

En aquel libro escribí lo siguiente: Se trata de asumir que, en buena hora, el pluralismo equilibrado parece que llegó para quedarse. Que México no requiere de exorcistas sino de políticos que asuman las nuevas realidades. Y en efecto, el régimen presidencial con multipartidismo, sin mayoría, hace difícil la gobernabilidad en el sentido más estrecho del término: la capacidad de un gobierno para hacer avanzar sus propuestas en el circuito de las instituciones representativas. Pero no será reconstruyendo una presidencia sin contrapesos como edificaremos una política venturosa.

El régimen parlamentario tiene una ventaja en relación al presidencial. En el primero es necesario contar con una mayoría de la cual emerge el gobierno, mientras que en el segundo, tanto el Congreso como el Presidente surgen de procesos electorales que aunque simultáneos son independientes, de tal suerte que no resultan extraños gobiernos de minoría, es decir, gobiernos que no cuentan con un respaldo sistemático en el Congreso.

En el parlamentarismo, lo hemos visto de manera reiterada en otros países, si una fuerza política logra –gracias a sus votos o por la fórmula electoral- la mayoría absoluta en el Congreso, puede gobernar en solitario. Pero si ninguno de los partidos logra esa mayoría se hacen necesarios los acuerdos para construir una mayoría –bi o tripartidista- que apoye la gestión gubernamental lo cual normalmente incluye plataformas de gobierno, políticas legislativas y conformación del propio gabinete de gobierno.

Mientras en nuestro caso, un Ejecutivo sin apoyo sistemático por parte del Congreso, nos ha conducido, en el mejor de los casos, a acuerdos coyunturales, específicos, puntuales. Cada asunto, cada iniciativa de ley, reclaman la construcción de una mayoría sin la cual se vuelven imposibles y las negociaciones para alcanzarla son irremediables. Pero a lo largo de los últimos 13 años, a pesar de algunos planteamientos al respecto, jamás se ha logrado construir una coalición duradera, estable, asumida como tal, que ofrezca futuro a la sociedad mexicana.

Una coalición, como dice el documento del IETD, producto del “acercamiento serio, sistemático y programático entre el partido en el gobierno y alguno de los grandes partidos opositores… (Capaz de) redefinir de manera conjunta las prioridades y el programa mismo de gobierno (y de) asegurar los votos de los diputados y senadores del o los partidos aliados, comprometiendo al mismo tiempo determinadas carteras del gobierno federal”. Es decir, una auténtica coalición de gobierno.

Cierto que en un régimen presidencial esa posibilidad se encuentra abierta y depende de la voluntad y las buenas artes de los políticos, pero siempre será potestativa: podrá o no suceder. Mientras que el régimen parlamentario obliga a ello. Es decir, en el parlamentarismo es necesario primero construir una mayoría parlamentaria para luego edificar el gobierno.

El documento comentado lo expresa de la siguiente manera: “1) Las mayorías son previas al gobierno; ellas son las que producen naturalmente al gobierno y no hay que construirlas mediante trucos institucionales. 2) Fuerza la negociación y la naturaliza, la hace parte del paisaje, la normaliza en el Congreso y en el gobierno. 3) No necesita desplazar o cancelar el pluralismo real; por el contrario, lo admite y lo incorpora en su propio funcionamiento. 4) Evita la permanencia de gobiernos “zombis”, es decir, los gobiernos que ya no tienen mayoría, que no tienen la pericia o la capacidad para seguir ocupando la dirección estatal y, por ello, son naturalmente desplazados. 5) Despresuriza y normaliza el momento electoral, pues lo importante es la votación por partido (no por la persona) y es la negociación congresual (si no hay mayoría) la que resuelve el dilema de quién ocupara la primera cartera. 6) Separa claramente la representación del Estado de la jefatura de gobierno”.

Es además probable que bajo un régimen parlamentario, los gobiernos de coalición –si la mayoría del respaldo ciudadano no recae en un solo partido- puedan enfrentar de mejor manera muchos de los retos que los poderes fácticos le han colocado al Estado mexicano. Porque hoy no es infrecuente observar como las oposiciones y el propio gobierno especulan con los posibles alineamientos y temen que unos y otros se beneficien de sus tratos con distintos grupos de poder.

Por supuesto ningún régimen de gobierno por sí mismo puede resolver las capacidades, artes y destrezas de los operadores políticos, por supuesto ningún régimen puede ser contemplado como una especie de varita mágica o sombrero de mago. Los peores diseños institucionales eventualmente pueden ser trascendidos por las habilidades y oficio de los políticos. Y el mejor diseño institucional se azolva por las impericias de sus funcionarios. Pero no cabe duda que el espacio institucional facilita o dificulta la gestión de gobierno. Y ha llegado el momento de asumir los nuevos retos que la política mexicana nos plantea y por lo menos no negarnos el lujo intelectual de pensar su formato constitucional en base a nuevas coordenadas.

No será conjurando o reduciendo la pluralidad en los órganos representativos como México logrará una gobernabilidad democrática, sino ofreciendo un cauce para que la misma se exprese y conviva y sea capaz de construir una mayoría estable que respalde la gestión gubernamental.

Quizá luego de la experiencia española sea necesario matizar lo dicho con anterioridad. La fragmentación que se vivió allá –el paso de un sistema de partidos básicamente bipartidista (PSOE, PP) acompañado de formaciones menores a otro fragmentado con cuatro grandes polos (PSOE, PP, Podemos y Ciudadanos) hizo muy difícil –casi imposible- la construcción de una mayoría congresual que votara al nuevo gobierno. Quizá entonces cualquier régimen parlamentario con fragmentación partidista requerirá de alguna fórmula para permitir –digamos luego de dos intentos- la formación de gobiernos de minoría. Una vía sería que luego de dos procesos electorales y dos intentos fallidos para construir la mayoría absoluta parlamentaria, permitir que los dos partidos con más votos y congresistas intentaran formar gobierno a través de alianzas, y aquel que más votos de diputados lograse, ese edificaría gobierno (aunque no contara con la mayoría más uno de los votos).

Una propuesta viable (creo)

No obstante, no parecen existir las condiciones políticas para esa transformación. Existe una cultura más que arraigada que sigue viendo en la figura presidencial a la institución todo poderosa y en ella se depositan las mayores ilusiones. No importa que la presidencia actual sea radicalmente diferente a la de los años de la hegemonía priista, en las más distintas formaciones políticas se piensa que ellos (o él) sí podrá navegar a toda vela no importando que no cuente con una mayoría congresual que acompañe su gestión. De tal suerte que en el horizonte de posibilidades no parece destacar la opción parlamentaria.

Por ello estamos obligados a pensar en ajustes menores pero pertinentes que –insisto- intenten conjugar el máximo de representatividad con el máximo posible de gobernabilidad.

Podría avanzarse con cuatro medidas –una incluso ya está contemplada en la Constitución- para no intentar conjurar ni el pluralismo ni la fragmentación de manera artificial, ofreciendo una fórmula para la representación exacta y otras para aceitar la gobernabilidad. Antes, sin embargo, vale la pena por un momento volver los ojos al sistema de partidos.

1)En relación al sistema de partidos –creo- lo que se necesita es un ajuste solamente. Me explico: durante una buena época (de 1977 hasta el 2007) existió la posibilidad que ante cada nuevo proceso electoral federal se abriera la puerta para el registro de nuevos partidos. Se trataba de que si un grupo significativo de mexicanos no se identificaba con ninguna de las ofertas existentes pudiera crear la suya. De esa manera existió la posibilidad para que aquellos que se sintieran excluidos del espacio electoral pudieran ingresar a él. No obstante, en la reforma de 2007 se estableció que la puerta de entrada a nuevas opciones partidistas solamente se abriría cada seis años, haciendo más lenta y tortuosa la eventual incorporación de nuevos partidos al escenario electoral.

Se trató de un grave error, porque dada la volatilidad que existe en el país, sería pertinente dejar abierta la posibilidad, en cada nueva elección, de que eventualmente pudieran aparecer en la boleta nuevas opciones partidistas. Insisto: a nadie conviene tener clausurada la puerta de acceso. Si existe un grupo significativo de ciudadanos que quiere forjar su propia opción deben tener el camino pavimentado para competir electoralmente.

Los llamados candidatos independientes, a los que se les abrió la puerta recientemente, pueden ayudar a que distintas personas y grupos se acerquen e irrumpan en la vida política-electoral y además hagan más robusto un contexto de exigencia a los partidos. Pero –insisto- ello no debe ser a cambio de clausurar la eventualidad de que cada tres años aparezcan en la boleta nuevas opciones partidistas.

2) En relación al sistema electoral –otra vez en su acepción restringida pero casi universal- creo que deberíamos aspirar a un sistema de representación proporcional estricta. Es decir, que el porcentaje de votos se traduzca de manera fiel en el porcentaje de escaños. En relación a las Cámaras de Diputados (tanto federal como estatales) deberíamos remover el premio de hasta 8 por ciento de asientos por encima del porcentaje de votación para la primera fuerza. Ello distorsiona la presencia de las diversas expresiones políticas: sobre representando a la mayoría y sub representando a las minorías. En Cámaras con el mismo número de diputados uninominales que plurinominales, se deberían utilizar los segundos para corregir la sobre y sub representación que de manera natural emerge de la pista uninominal. De esa manera, manteniendo las dos pistas, que en los últimos años han modelado nuestro sistema de representación, se podría llegar a un sistema de representación proporcional estricta. Con ello arribaríamos a la máxima representatividad posible en la llamada Cámara baja y los congresos locales.
En el caso del Senado no hay duda que la reforma de 1996 ayudó a inyectarle la pluralidad política de la que carecía. Pero se forzó la maquinaria con una lista de senadores plurinominales que uno a uno no representan a ninguna entidad federativa. Creo que valdría la pena volver a la idea original en la integración del Senado: que cada una de las entidades –independientemente del número de habitantes, riqueza, extensión territorial, etc.- tenga el mismo número de representantes, pero para no cancelar la diversidad que hoy lo habita sería conveniente considerar que en cada estado palpitan una pluralidad de corrientes que merecen estar representadas. No ver a cada estado como un monolito y que el que gana se lo lleva todo, sino como lo que son, espacios en donde todos los días se reproduce una cierta pluralidad política e ideológica. Así, sin aumentar el número total de Senadores, se podrían elegir cuatro por entidad y repartirlos de acuerdo a la votación que hubiesen obtenido los distintos partidos y candidatos independientes. Tendríamos entonces una Cámara Alta en la que cada entidad tendría el mismo número de senadores (4), pero sin restringir no anular la diversidad política en los estados (y por ello en la nación).

3 y 4) Ello se podría complementar con la introducción de una segunda vuelta en la elección de los cargos ejecutivos y subrayar las posibilidades que hoy se abren desde la Constitución para construir gobiernos de coalición.

Dada la fragmentación creciente de las fuerzas políticas, dada la posibilidad que los ejecutivos resulten ganadores con votaciones por debajo del 20 por ciento, dada la necesidad de forjar apoyos para los gobiernos, la segunda vuelta solo para los cargos ejecutivos eventualmente puede conjugarse de manera virtuosa con los gobiernos de coalición. Sé que el tiempo ha corrido y que la segunda vuelta ya no es posible para el 2018, pero luego de esa elección (creo) valdría la pena retomar el tema.

La segunda vuelta nos ayudaría a que ningún candidato con más rechazos que apoyos pudiese llegar a ocupar el caro. Mientras la posibilidad de forjar gobiernos de coalición, que ya existe en el artículo 89 de la Constitución, sería la fórmula adecuada para convertir un eventual gobierno de minoría en uno de mayoría, haciéndolo con las artes tradicionales de la política: la negociación y el acuerdo.

En suma la izquierda democrática está obligada a valorar y apuntalar los avances democráticos que ha vivido el país. Pero debe impulsar reformas normativas e institucionales que ayuden a consolidar una representación y una gobernabilidad democráticas.

 José Woldenberg (Monterrey, Nuevo León; 8 de septiembre de 1952) es un político y académico mexicano. Licenciado en sociología, maestro en estudios latinoamericanos y doctor en ciencias políticas por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Se destacó como Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral (IFE), el organismo ciudadano encargado de organizar las elecciones federales en México. En 2004, recibió el Premio Nacional de Periodismo junto a Ricardo Becerra y a Leopoldo Gómez, en la categoría de Reportaje y Periodismo de Investigación, por su trabajo en la serie de once programas México: la historia de su democracia.