Anabella Abadi y Carlos García Soto: Decodificando el Decreto de Emergencia Económica

Un Estado de Emergencia Económica en todo el territorio nacional es un Estado de Excepción dirigido, como todo Estado de Excepción, a restringir los derechos. Más que fomentar las condiciones institucionales y económicas necesarias para la recuperación de la economía venezolana, el Decreto N° 2.184 de Emergencia Económica (G.O. N° 6.214 extra., 14/01/2016)  tiene como objeto restringir aún más el cerco a la actividad económica privada.

Uno de los requisitos de todo Estado de Excepción es que el Presidente de la República carezca de las “facultades” o “medios ordinarios” para afrontar “circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos” (artículo 337 de la Constitución y 1 de la Ley Orgánica de los Estados de Excepción –LOEE-, en G.O. N° 37.261, 15/08/2001).

Con base en lo señalado, analicemos el Decreto de Emergencia Económica para constatar si el Presidente de la República cuenta o no actualmente con las facultades para atender la crisis económica que solicitará a la AN le sean aprobadas con ocasión del Decreto de Emergencia Económica, y si el Decreto implica restricciones arbitrarias a la libertad económica de los ciudadanos.

Las facultades que se otorgarían al Presidente

Si el Decreto fuese aprobado por la AN, en su artículo 2 se facultaría al Presidente de la República en 4 grandes áreas:

1. Mayor arbitrariedad presupuestaria. Los primeros dos artículos del Decreto-Ley prevén:

1. Disponer los recursos provenientes de las economías presupuestarias del ejercicio económico financiero 2015, con la finalidad de sufragar la inversión que asegure la continuidad de las misiones sociales para el pueblo venezolano, el financiamiento de la recuperación en el corto plazo de la inversión en infraestructura productiva agrícola e industrial y el abastecimiento oportuno de alimentos y otros productos esenciales para la vida.

2. Asignar recursos extraordinarios a proyectos previstos o no en la Ley de Presupuesto a los órganos y entes de la Administración Pública, para optimizar la atención de los venezolanos y venezolanas en sectores como salud, educación, alimentos y vivienda, los cuales también podrán ser ejecutados a través de las Misiones y Grandes Misiones.

Esto implicaría, en líneas generales, dar plena libertad presupuestaria al Gobierno Central. Vale decir, con la reciente reforma de la Ley de la Administración Financiera del Sector Pública vía Ley Habilitante, se dio mayor discrecionalidad presupuestaria al Ejecutivo Central, a la vez que se suprimió la competencia de la Comisión Permanente de Finanzas de la AN para aprobar cada operación de crédito público.

La falta de control presupuestario se ha traducido en un creciente y desordenado gasto público que ha generado presiones inflacionarias. En medio de una importante recesión económica, más que brindar mayor discrecionalidad fiscal, se deben garantizar mecanismos de control y seguimiento del Fisco nacional. Aún más, se debe velar por la autonomía de la autoridad monetaria, la cual se vio fuertemente disminuida tras la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela vía Ley Habilitante en diciembre de 2015.

2. Se solicitan facultades con las que ya se cuenta. Resulta particularmente interesante que a través del Decreto de Emergencia Económica se solicitan facultades para que el Ejecutivo Nacional tome acciones que la normativa actualmente vigente ya le permite tomar. En particular:

3. Diseñar e implementar medidas especiales, de aplicación inmediata, para la reducción de la evasión y la elusión fiscal.

Para ello, en realidad, el propio Presidente de la República dictó una reforma del Código Orgánico Tributario en noviembre de 2014, a través de un Decreto-Ley, aumentando las facultades sancionatorias de la Administración Tributaria.

4. Dispensar de las modalidades y requisitos propios del régimen de contrataciones públicas a los órganos y entes contratantes en determinados sectores, a fin de agilizar las compras del Estado que revistan carácter de urgencia, dentro del plazo de vigencia de este Decreto.

La Ley de Contrataciones Públicas, reformada por última vez por el propio Presidente de la República vía Decreto-Ley en noviembre de 2014, ya contiene suficientes normas que dispensan  a los órganos y entes contratantes de las modalidades y requisitos propios del régimen de contrataciones en situaciones de carácter excepcional (artículo 5 del Decreto-Ley de Contrataciones Públicas publicado en G.O. N° 6.154 extra., 2/12/2014).

5. Dispensar de los trámites, procedimientos y requisitos para la importación y nacionalización de mercancías, cumpliendo con los requerimientos fitosanitarios pertinentes.

Esta facultad no implicaría novedad alguna. Vale mencionar la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos reformada por última vez por el Presidente Maduro vía Decreto-Ley en noviembre de 2014 otorga facultades suficientes al Poder Ejecutivo. Además, aún mantiene su vigencia el Decreto N° 928, dictado por el Presidente Maduro, mediante el cual se establece la agilización de trámites y procedimientos para efectuar las importaciones de los productos terminados, insumos y materia prima requeridos para asegurar el abastecimiento nacional de bienes esenciales (Gaceta Oficial Nº 40.397, 23/04/2014).

6. Implementar medidas especiales para agilizar el tránsito de mercancías por puertos y aeropuertos de todo el país, pudiendo desaplicar temporalmente normas legales que se requiera para hacer posible dicha agilización, salvo en lo concerniente a salud y seguridad y defensa de la Nación.

Bastaría la correcta aplicación del Decreto-Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, actualmente vigente, para agilizar sustancialmente tales procedimientos administrativos.

7. Dispensar de los trámites cambiarios establecidos por CENCOEX y por el Banco Central de Venezuela, a órganos y entes del sector público o privado, a los fines de agilizar y garantizar la importación de bienes o insumos indispensables para el abastecimiento nacional, la reactivación productiva del país o el aumento de la capacidad tecnológica productiva, sin que esto se constituya en modo alguno como un mecanismo en detrimento de la recuperación del aparato productivo nacional.

El 23 de enero de 2014, el entonces Ministro Rafael Ramírez había anunciado medidas para facilitar ese tipo de trámites cambiarios. En todo caso, también en este supuesto una correcta aplicación del Decreto-Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, actualmente vigente, permitiría cumplir con ese cometido.

11. Desarrollar, fortalecer y proteger el Sistema de Misiones y Grandes Misiones Socialistas, en aras de propender a la incorporación de los pequeños y medianos productores, ya sean comunales, privados, estatales o mixtos.

En realidad, el Decreto-Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-Misiones, dictado por el Presidente Maduro vía Ley Habilitante y publicado en G.O. N° 6.154 extra., 19/11/2014, ya crea, fortalece y protege suficientemente el “Sistema de Misiones y Grandes Misiones Socialistas”.

3. Se plantea la necesidad de incrementar la producción e inversión, pero no se garantizan las condiciones adecuadas. En particular:

8. Requerir a empresas del sector público y privado incrementar sus niveles de producción así como el abastecimiento de determinados insumos a los centros de producción de alimentos o de bienes esenciales, para garantizar la satisfacción de necesidades básicas de las venezolanas y los venezolanos.

Venezuela es, a la fecha, la cuarta peor economía del mundo para hacer negocios (según el Banco Mundial) y la novena economía menos competitiva del mundo (según el Foro Económico Mundial). Al detallar las principales trabas para producir, resalta que se derivan –directa o indirectamente- del actual modelo económico del Gobierno Central: control cambiario, inflación, burocracia gubernamental ineficiente, mercado laboral poco flexible, corrupción, inseguridad, etc. Aumentar la producción no es sólo un tema de voluntad, sino de capacidad; y lamentablemente, el modelo económico ha limitado las capacidades productivas y la confianza de potenciales inversionistas.

10. Adoptar las medidas necesarias para estimular la inversión extranjera en beneficio del desarrollo del aparato productivo nacional, así como las exportaciones de rubros no tradicionales, como mecanismo para la generación de nuevas fuentes de empleo, divisas e ingresos.

El Presidente Maduro ya había dictado un Decreto-Ley de Inversión Extranjera vía Ley Habilitante en noviembre de 2014, con el objeto de promover “un  aporte  productivo  y diverso  de  origen  extranjero  que  contribuya  a  desarrollar  las potencialidades  productivas  existentes  en  el  país” (artículo 1). Sin embargo, como ya habíamos explicado en su momento, más que promover la inversión extranjera, en realidad ese Decreto-Ley aumenta los costos de entrada y salida al mercado, impone mayores trámites y costos, fiscalizaciones y sanciones por incumplimiento y limita la seguridad jurídica de los inversionistas.

4. Mayor control sobre la distribución de bienes

9. Adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el acceso oportuno de la población a alimentos, medicinas y demás bienes de primera necesidad, así como a todos los servicios necesarios para el disfrute pleno de sus derechos. En tal sentido, el Ejecutivo Nacional podrá requerir de las personas naturales o jurídicas propietarias o poseedoras, los medios de transporte, canales de distribución, centros de acopio, beneficiadoras, mataderos y demás establecimientos, bienes muebles y mercancías que resulten necesarios para garantizar el abastecimiento oportuno de alimentos a las venezolanas y los venezolanos, así como de otros bienes de primera necesidad.

La Ley Orgánica de Precios Justos, cuya última reforma fue dictada por el Presidente Maduro a través de un Decreto-Ley en noviembre de 2015 (G. O. Nº 40.787, 12/11/2015), prevé distintas medidas preventivas (artículo 70 y siguientes) que otorgan importantes facultades a la SUNDEE, por las cuales “podrá adoptar y ejecutar en el mismo acto, medidas preventivas destinadas a impedir que se continúen quebrantando las normas que regulan la materia”. Sin embargo, esta Ley en realidad va en detrimento del acceso a los bienes y servicios, al desincentivar la producción o limitar su sostenibilidad financiera.

 La facultad para otras medidas y arbitrariedades

En caso de ser aprobado, el artículo 3 del Decreto facultaría al Presidente de la República para  dictar otras medidas de orden social, económico o político que estime convenientes a las circunstancias, de conformidad con los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución, con la finalidad de resolver la situación extraordinaria y excepcional que constituye el objeto del Decreto, e impedir la extensión de sus efectos.

En realidad, el artículo 339 de la Constitución exige que el Decreto que declare el estado de excepción “regulará el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe”. Por ello, el artículo 3 ha debido explicar suficientemente cuáles serán las “otras medidas de orden social, económico o político que estime convenientes a las circunstancias”. Esa determinación no puede ser dejada a posteriores normas distintas al propio Estado de Excepción, porque ello resultaría violatorio de lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución, y otorgaría plenos poderes al Ejecutivo Nacional para determinar las medidas que en cada caso considere necesarias.

Restricción al ingreso o egreso de moneda venezolana de curso legal en efectivo y a las operaciones comerciales, financieras y por medios electrónicos

Por otra parte, el artículo 4 señala que los Ministerios del Poder Popular con competencia en materia de economía y de finanzas podrán efectuar las coordinaciones necesarias con el Banco Central de Venezuela, a los fines de establecer límites máximos de ingreso o egreso de moneda venezolana de curso legal en efectivo, así como restricciones a determinadas operaciones y transacciones comerciales o financieras, restringir dichas operaciones al uso de medios electrónicos debidamente autorizados en el país, para la protección de la moneda nacional.

La redacción de este artículo deja abierto el campo a la imaginación, con todos los peligros que en economía la imaginación implica. Mientras que algunos pudieran interpretarlo como un “corralito”, otra interpretación lo puede relacionar con la entrada y salida de bolívares por la frontera, o con la insuficiencia de billetes de alta denominación en circulación. Ahora bien, para “la protección de la moneda nacional” o, mejor dicho, de su capacidad de compra, es necesario garantizar en primer lugar la autonomía del Banco Central de Venezuela y aplicar políticas monetarias oportunas y responsables.

Anabella Abadi M. Economista egresada de la UCAB y Especialista en Gobierno y Gestión Pública Territoriales (PUJ, 2011). Profesora en la UCAB, y Analista de la Unidad de Investigación y Análisis de ODH Grupo Consultor. /// Carlos García Soto es abogado de la Universidad Monteávila, Doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y Profesor de la Universidad Monteávila. Puede seguir en twitter a través de @cgarciasoto.