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Descentralización en Latinoamérica: de las promesas a los nuevos desafíos

La primera ola descentralizadora ganó fuerza en América Latina con la redemocratización de varios países a partir de la década de 1980. Este fue el caso de Argentina, Brasil y México. Una segunda ola empezó en el siglo XXI con gobiernos más identificados con el espectro político de izquierda, como en los casos de Uruguay, Bolivia y Ecuador.

La descentralización vino acompañada con la promesa de ser un medio para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos al acercar el Gobierno a las demandas de estos. El resultado debía calificar la implementación de las acciones, hacerlas más eficientes y reducir sus costos. Se mezclaron promesas de redemocratización del Estado ante la sociedad, respuestas a la crisis fiscal del sector público y soluciones a los dilemas de gobernabilidad.

La descentralización surgió como una posibilidad de pactar acuerdos entre el nivel central y las elites regionales para redistribuir el poder y generar más autonomía política, fiscal y administrativa. Sería un instrumento para reducir la histórica concentración de poder en el Estado nacional en favor de una mayor autonomía para gobiernos subnacionales elegidos democráticamente, lo que ampliaría la eficacia de las acciones y la rendición de cuentas.

 

Este proceso fue considerado una respuesta yuxtapuesta de gobernanza democrática y reformas económicas que juntas apoyarían la descentralización de la autoridad política, de las responsabilidades administrativas y de los recursos fiscales. Administrativamente, ante la escasez de recursos públicos y el aumento de las demandas sociales, sería posible actuar con más eficiencia y rapidez. La descentralización reforzaría la sociedad civil, aumentaría las capacidades de gestión local, haría a los gobiernos más responsables y capaces de administrar mejor los recursos para satisfacer las necesidades de los ciudadanos. En síntesis, la descentralización engendraría más eficiencia, efectividad y control en la gestión pública a nivel local.

Sin embargo, todavía no es posible afirmar que estas promesas hayan logrado pleno éxito. En la dimensión fiscal, nada garantiza que los gobiernos subnacionales y sus líderes políticos sean más responsables en el manejo de las finanzas. Con más descentralización y autonomía, los desafíos de controlar los presupuestos son mayores. La rendición de cuentas vertical y horizontal puede ser administrada con niveles más altos de discrecionalidad y resultar en pérdidas de eficiencia fiscal. Eso pasó en Brasil y en el año 2000 la Ley de Responsabilidad Fiscal, propuesta por el gobierno federal, definió nuevas reglas para la gestión fiscal de estados y municipios. La promesa de aumentar la calidad de la gestión fiscal por medio de la descentralización no es un atributo intrínseco, ya que más autonomía puede generar más endeudamiento.

En el campo de la descentralización política, la premisa virtuosa de mejorar la calidad de la participación ciudadana y el control social —implementada a través de diversos instrumentos, por ejemplo, los presupuestos participativos— no es inmune a los problemas. Más autonomía en el plano local puede generar una captura de las instituciones políticas y provocar efectos opuestos a la buscada democratización de los gobiernos. La cooptación incluso de segmentos populares puede contribuir a que los procesos participativos no sean tan legítimos como los propuestos. Frente a la histórica exclusión de la sociedad de la vida política, en nuestro continente este no es un problema depreciable. La promesa de mejorar la democracia en nivel local no es una garantía, ya que más autonomía política puede estimular el caciquismo, según la expresión de Jordi Borja, y la corrupción.

En la arena administrativa, la propuesta de organizar la provisión de servicios y políticas públicas de forma más rápida, económica y accesible no es una realidad tangible. Ejemplos de ello, entre muchos, son la descentralización de la educación en Argentina o la disminución de transferencias intergubernamentales federales para la salud en Brasil. La promesa de una mejor organización administrativa en el plano local no es posible sin una financiación regular de las esferas superiores de gobierno.

Los problemas derivados de la distancia entre las promesas y la realidad de la descentralización no son pocos y tampoco están exentos de consecuencias. Una de las más pronunciadas, en los últimos veinte años, es la reversión gradual en dirección hacia la recentralización, en varios países (Bolivia, Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú, Argentina, Brasil y México). El fenómeno recentralizador ha puesto en duda muchos de aquellos fundamentos optimistas, pues la descentralización acabó siendo involucrada como una de las causantes de los problemas enfrentados por los Estados nacionales. La profundización de la escasez fiscal, el bajo crecimiento económico, las disputas políticas federativas, la pérdida de calidad de vida y el aumento de los niveles de pobreza justificaban la protección uniforme de los derechos de los ciudadanos y las políticas públicas con alcance nacional y el costo fiscal de la descentralización.

En efecto, muchos son los desafíos entre las propuestas alentadoras de la descentralización —a despecho de sus logros y avances— y la realidad de su implementación. Este es un proceso en disputa y el péndulo entre descentralización y recentralización sigue su senda, con indicadores de que las promesas optimistas que animaron a muchos países latinoamericanos desde la década de 1980 ya no son tan sólidas como se pensaba.

 

Eduardo José Grin

Eduardo José Grin

Doctorado en Administración Pública y Gobierno (Fundación Getulio Vargas, San Pablo, Brasil [FGV-SP]). Máster en Ciencias Políticas (Universidad de San Pablo). Especialista en Sociología (Universidad Federal de Río Grande del Sur). Licenciado en Ciencias Sociales (Unisinos). Profesor de la Escuela de Administración de Empresas y de la Escuela de Economía (FGV-SP). Coordinador del curso de posgrado Proyectos Sociales y Políticas Públicas (2016-2017) en el campus universitario de Senac Santo Amaro. Especializado en temas de federalismo, descentralización y gestión municipal.

 

 

 

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