La siembra del petróleo y el estado venezolano

Hace 80 años , el 14 de abril de 1936 fue publicado en el diario Ahora un editorial titulado “Sembrar el petróleo”. Aun cuando no se indicaba el autor, el texto respondía a la pluma de Arturo Uslar Pietri.

En 1936 el petróleo era ya una realidad en nuestra economía. Desde 1914 —cuando inicia formalmente la explotación industrial del petróleo en Venezuela— los ingresos petroleros habían representado, cada vez más, una parte considerable de nuestros ingresos.

Frente a algunas propuestas que veían al petróleo como algo pasajero —Alberto Adriani, por ejemplo— otros entendían que el petróleo había llegado para quedarse. Y que por lo tanto, el Estado tenía que responder a ese cambio.

Para 1936 el petróleo era explotado por concesionarios extranjeros. La participación del Estado en la industria era ciertamente mínima, como correspondía a los principios liberales bajo los cuales se articuló, en un inicio, la relación entre el Estado y el petróleo en Venezuela. Por ello, en el Boletín de la Cámara de Comercio de Caracas de 1929 se lanzó esta acusación: “no se nos hable del petróleo; ese producto no es nuestro”.

II

Para quienes pensaban que el petróleo no era un simple accidente en nuestra historia económica, era necesario cambiar la relación entre el Estado y el petróleo, lo que pasaba por transformar, drásticamente la conformación institucional del Estado venezolano.

En efecto, las propuestas orientadas a cambiar el “carácter extranjero” de la industria petrolera apoyaban la “venezolanización” del petróleo. Solo que por “venezolanización” del petróleo se entendió, en realidad, incrementar la participación del Estado sobre la industria petrolera.

Ese fue el tema tratado por Uslar en su artículo de 1936. El punto central de la propuesta de Uslar fue la necesidad de promover una “economía reproductiva y progresiva”, no dependiente por ello del petróleo. Pero para lograr ese objetivo —asumiendo además el carácter destructivo y temporal de la economía petrolera— Uslar propuso “sacar la mayor renta de las minas”, lo que implicaba aumentar el control estatal sobre las actividades extractivas.

Esta propuesta de incrementar el rol del Estado sobre el petróleo fue acompañada, un año después, por Rómulo Betancourt. Así, en 1937, Betancourt publicó Una República en Venta. No solo Betancourt cuestionó la política petrolera imperante en el régimen de Gómez —reivindicando los esfuerzos “nacionalistas” de Gumersindo Torres— sino que además insistió en la necesidad de superar esa política a través del mayor control del Estado sobre la actividad y sobre los ingresos petroleros.

III

Un reciente libro que publiqué sobre la historia del pensamiento jurídico de los hidrocarburos en Venezuela, explico cómo la visión de la “siembra del petróleo” terminaría teniendo un peso definitivo en el pensamiento jurídico de los hidrocarburos y en la propia organización del Estado venezolano.

Sin desconocer las diferencias entre la posición de Uslar y de Betancourt, ambas coincidían en al menos un planteamiento: ampliar el control del Estado sobre las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Control no solo asumido en términos de supervisión administrativa —materia en la cual se avanzó notablemente durante el régimen gomecista— sino también en términos de la mayor participación del Estado en los ingresos derivados de las actividades de hidrocarburos.  La variación entre esas posiciones podía encontrarse en la forma en la cual el Estado debía cumplir ese cometido, pero no en cuanto a la necesaria presencia del Estado.

La “siembra del petróleo”, por ello, en sus diversas variantes, asumía la presencia del Estado en la economía, lo que exigía cambiar la propia constitución del Estado venezolano.

IV

La siembra del petróleo fue interpretada, así, como un cometido exclusivo y excluyente del Estado. Esto se tradujo en un cambio en la conformación del Estado venezolano, que de un Estado típicamente liberal en lo económico, pasó a desempeñar las más varias responsabilidades en el orden socioeconómico. Esa transformación en la conformación de nuestro Estado se apreció muy bien en los cambios constitucionales producidos, en especial, con las Constituciones de 1947 y 1961.

Esta visión se intensificó luego de la nacionalización petrolera —1975 — pues la industria y el comercio de los hidrocarburos pasaron a ser responsabilidad única del Estado, en lo que he denominado la “etapa estatista” del pensamiento jurídico de los hidrocarburos.

La visión estatista, como no podía ser de otra manera, no se limitó al petróleo, sino que se proyectó sobre toda la economía. Basta leer el V Plan de la Nación (1976-1980), para comprobar cómo el desarrollo económico se concibió como un cometido del Estado que solo podía alcanzarse a través del predominio del Estado en la economía.

La siembra del petróleo, en la práctica, degeneró en un modelo estatista de desarrollo.

V

En el siglo XXI la visión estatista de la siembra del petróleo cobraría otra dimensión, como consecuencia de dos cambios importantes.

El primer cambio se produjo en PDVSA. Cuando esa empresa fue creada en el contexto de la nacionalización petrolera, quiso garantizarse su autonomía técnica, haciendo de PDVSA y sus filiales entes independientes políticamente. Incluso, se llegaron a celebrar contratos de asistencia con las antiguas concesionarias, para asegurar de cierta manera la continuidad de la cultura gerencial de la inversión privada.

En 2002 el Gobierno eliminó toda autonomía de PDVSA y sus filiales, las cuales pasaron a integrarse plenamente al Gobierno, al punto que se inició la tradición según la cual, el presidente de PDVSA era a la vez Ministro del sector, confundiéndose así dos roles que desde la nacionalización habían quedado separados: la gestión política y la gestión técnica de la industria petrolera.

El segundo cambio se exteriorizó en 2005, cuando el Gobierno decidió calificar a su modelo económico como socialista. Para la construcción de ese modelo socialista, el Gobierno se valió especialmente de PDVSA que para entonces era una parte más del Gobierno.

Este modelo socialista impactó, lógicamente, en el sector de los hidrocarburos. A tal fin, y bajo la denominación de “la nueva PDVSA”, se implementó un programa conocido como “Siembra Petrolera”, caracterizado por tres principios:

1. La eliminación de cualquier autonomía de gestión de PDVSA, la cual —en la práctica— fue absorbida por el Gobierno nacional;
2. El uso instrumental de PDVSA para cumplir los fines del modelo socialista y
3. La ampliación del control estatal sobre el sector, reduciendo el ámbito de acción de la iniciativa privada que se había reconocido en el marco de la apertura petrolera.

El resultado fue el incremento notable del modelo estatista. El Estado amplió —todavía más— su intervención sobre la economía, no solo mediante el control planificado de la economía (principalmente con el control de precio y de cambio) sino además, con el predominio de la empresa pública. Para ello, el Estado creó nuevas empresas públicas, y además, desarrolló una errática política de expropiaciones, nacionalizaciones, ocupaciones y “compras voluntarias” de empresas privadas que ratificaron la hegemonía del Estado como el primer y principal actor de nuestra economía.

VI

Es preciso advertir que esta visión estatista del petróleo y de la economía venezolana excede con mucho de la propuesta inicial de Uslar Pietri.

Por el contrario, Uslar criticó las bases de la “Venezuela petrolera”. Venezuela, resume Uslar, “se convierte en un país parásito del petróleo en una situación de dependencia creciente que lo hacía cada vez más vulnerable, más débil, más indefenso”.

Sin embargo, también es cierto que la consigna de la “siembra del petróleo” fue definida principalmente a partir del necesario rol del Estado en la economía. Lo dijo Uslar con claridad: “resulta absolutamente bizantino ponerse a discutir sobre la conveniencia de que el Estado intervenga o no en la vida económica”.

Ochenta años después, y visto el resultado alcanzado, creo que es necesario repensar la consigna de la siembra del petróleo, lo que pasa por repensar la relación entre el Estado y el petróleo y, por ello, repensar nuestro modelo de desarrollo.

Pues ése es el reto de los venezolanos del siglo XXI: superar el modelo estatista de desarrollo derivado de la dependencia de nuestra economía al petróleo.