Cómo hacer que funcione la estrategia de Biden para un mundo libre
No es tan sencillo como enfrentar la democracia a la autocracia
Las crisis iluminan los contornos de los asuntos mundiales, y la guerra en Ucrania ha tenido un efecto clarificador en el enfoque de la administración Biden sobre el mundo. Desde que asumió el cargo, el presidente de Estados Unidos, Joe Biden, ha sostenido que la lucha entre la democracia y la autocracia es el choque que define nuestro tiempo, aunque los críticos y algunos miembros de su administración no siempre hayan estado de acuerdo. Para Biden, al menos, la invasión rusa y la respuesta mundial a la misma han demostrado que siempre tuvo razón.
En su discurso sobre el estado de la Unión a principios de marzo, Biden describió la guerra en Ucrania como una batalla entre la libertad y la tiranía. En Varsovia, unas semanas más tarde, en otro discurso repleto de ecos de la Guerra Fría, el presidente anunció que Washington llevaría al mundo libre a la victoria en una gran lucha «entre la democracia y la autocracia, entre la libertad y la represión, entre un orden basado en reglas y otro gobernado por la fuerza bruta».
Biden tiene una buena razón para atacar estos temas con fuerza. La invasión rusa ha demostrado hasta qué punto la lucha por el orden mundial está enraizada en concepciones opuestas del orden interno. Ha aclarado e intensificado la lucha entre las democracias avanzadas y las autocracias euroasiáticas. Y ha dado un nuevo impulso a la política exterior de Biden, que hace unos meses parecía abocada a la frustración, si no al fracaso absoluto. Sin embargo, los críticos de la tesis democracia-autocracia no se equivocan al afirmar que el mundo no es tan sencillo. Para ganar este concurso de sistemas habrá que elaborar una estrategia que tenga en cuenta estas complejidades.
Biden debe especificar primero a qué se opone Washington, no a la existencia de la autocracia, sino a esa combinación de tiranía, poder y hostilidad que tanto amenaza a Estados Unidos y al orden internacional que ha construido. A continuación, debe concretar su concepto de «mundo libre», un término familiar que puede ser más flexible de lo que parece. Por último, su administración debe abordar los cuatro problemas clave que implica este marco. Una estrategia de mundo libre puede ayudar a Washington a evitar que este siglo se convierta en una era de ventajas para los autócratas, pero plantea cuestiones puntuales sobre quién está dentro, quién está fuera y cómo navegar por un mundo cada vez más dividido y obstinadamente interdependiente al mismo tiempo.
SEGUNDAS OPORTUNIDADES
La política exterior de Biden se ha desarrollado en tres etapas. Los primeros seis meses de la administración mostraron ideas audaces y grandes planes. Biden llegó al cargo destacando las raíces ideológicas de la rivalidad entre grandes potencias y la necesidad de reforzar la cohesión y la resistencia del mundo democrático. Su administración apaciguó la gran tensión creada con las alianzas amigas durante la era Trump; cultivó la cooperación democrática en cuestiones que van desde las cadenas de suministro de semiconductores hasta la estabilidad en el Pacífico occidental. Biden le puso énfasis en la OTAN y el Grupo de los 7 al desafío de China; elevó las ambiciones y amplió las actividades de la Cuadrilateral, un grupo que incluye a Australia, India, Japón y Estados Unidos; introdujo nuevos esquemas, como el pacto de seguridad AUKUS entre Australia, el Reino Unido y Estados Unidos, que conectó a los aliados democráticos de forma creativa. «Estados Unidos ha vuelto», afirmó Biden: una superpotencia segura de sí misma estaba reafirmando un liderazgo internacional con principios.
Luego, los siguientes seis meses se pusieron muy desagradables. La retirada mal gestionada de Estados Unidos de Afganistán entregó a los ciudadanos de ese país a una tiranía brutal. La agenda de Biden sobre China se estancó en ausencia de una política comercial convincente para el Indo-Pacífico; su enfoque de «Asia primero» fracasó en medio del empeoramiento de las tensiones con Irán y Rusia. La principal iniciativa en materia de democracia -la Cumbre para la Democracia- fue una reunión de Zoom poco satisfactoria. Mientras tanto, gran parte de la agenda doméstica de Biden -destinada a crear una «situación de fortaleza» en el país a través de una ambiciosa reforma- se estancó en el Congreso, mientras que la inflación galopante creó en cambio una debilidad doméstica.
La tercera etapa parecía inicialmente incluso peor. A principios de 2022, los funcionarios estadounidenses advertían que el presidente ruso Vladimir Putin pronto invadiría Ucrania y que podría conquistar fácilmente la mayor parte del país. En el período previo al conflicto, Washington reveló hábilmente los planes de Rusia mediante la rápida difusión de información confidencial. Sin embargo, tuvo dificultades para disuadir a Putin o asegurar un acuerdo transatlántico sobre un paquete de sanciones punitivas, en parte debido al escepticismo europeo residual de que el asalto se produjera realmente. La administración se enfrentaba a la posibilidad de que un Estado democrático de primera línea fuera destruido por una autocracia imperialista, creando una inseguridad global en cascada y una sensación generalizada de que los dictadores estaban en marcha.
Sin embargo, la resistencia ucraniana, los errores rusos, el oportuno apoyo estadounidense y la sorprendente unidad europea han salvado a ese país y, con él, a la política exterior de Biden. Conmocionada por el descaro del ataque, una coalición transregional de democracias impuso duras sanciones a Putin. Estados Unidos y sus aliados europeos le dieron la vuelta a la tortilla a Moscú, proporcionando dinero, armas e inteligencia que ayudaron a Ucrania a defenderse y hacerles pagar un terrible tributo a los invasores. La principal alianza de democracias del mundo, la OTAN, está reforzando sus capacidades militares y preparándose para asumir nuevos miembros; los países del Indo-Pacífico se están moviendo más rápido, aunque no lo suficiente, para hacer frente al desafío paralelo de China. La invasión de Putin produjo una mayor unidad y urgencia entre las democracias avanzadas que en cualquier otro momento en décadas. También ha reivindicado en gran medida, aunque no totalmente, el marco de democracia versus autocracia de Biden.
UN MUNDO (MAYORITARIAMENTE) DIVIDIDO
La guerra de Ucrania ha confirmado sin duda que el tipo de régimen es un motor crucial del comportamiento internacional. Las políticas de Rusia son el resultado de una mezcla de historia, geopolítica, personalidad e ideología, pero la autocracia y la agresión van indudablemente unidas en el régimen de Putin. Una Rusia democrática no se sentiría tan amenazada por una Ucrania democrática y occidental. Una democracia consolidada y moderna no cometería sistemáticamente crímenes de guerra como acto político, ni se apoderaría y anexionaría el territorio de un vecino, ni mentiría, descarada y continuamente, a su población y al mundo.
La guerra también nos ha recordado, por tanto, lo profundamente que cambiaría el mundo si estuviera dirigido por autocracias revisionistas. Sí, las hipocresías del orden internacional liberal son legión; los dictadores no tienen el monopolio del engaño y la coacción. Sin embargo, en un sistema que no estuviera dirigido por Washington u otra superpotencia democrática, la acción agresiva y flagrantemente adquisitiva que Putin ha llevado a cabo en Ucrania, y la que Pekín ha emprendido en el Mar del Sur de China, sería mucho más común. La depredación de las grandes potencias -económica, diplomática, militar- sería la norma que el mundo soporta en lugar de la excepción que se permite el lujo de criticar. El tipo de orden global que persigue una gran potencia es la proyección exterior de su orden político en casa.
La guerra, por tanto, ha puesto de manifiesto y ha profundizado la división mundial fundamental de hoy en día: el enfrentamiento entre las democracias avanzadas que están comprometidas con el orden internacional existente y las autocracias euroasiáticas que intentan derrocarlo. La agresión regional está empezando a provocar respuestas democráticas globales. La coalición que ha sancionado a Rusia incluye no sólo a Estados Unidos y Europa, sino también a Australia, Japón, Corea del Sur y Taiwán, justo cuando las potencias europeas están afirmando su interés en impedir que China domine el Pacífico occidental.
Al mismo tiempo, las dos grandes autocracias del mundo están uniendo sus fuerzas. Una guerra que comenzó semanas después de que Rusia y China pregonaran una relación «sin límites» producirá seguramente un eje aún más estrecho, ya que ninguno de los dos países, habiendo alienado a gran parte del mundo democrático, tiene por ahora otro lugar al que ir. Y eso, a su vez, animará aún más a las democracias de ambos extremos de Eurasia y de más allá a cooperar para hacer frente a una coalición antiliberal emergente. Biden puede decir que Washington desea evitar un mundo de bloques opuestos, pero esa es precisamente la tendencia de los acontecimientos globales y de la política estadounidense.
Sin embargo, el modelo de «choque de sistemas» no lo explica todo. Si la mayoría de las democracias avanzadas se han unido, muchas democracias en desarrollo no lo han hecho. India y Brasil han adoptado una posición de neutralidad. Los países de África, América Latina y el Sudeste Asiático han buscado un término medio. Siempre hay razones específicas, como la dependencia de India de las armas rusas o la de Brasil de los fertilizantes rusos. Sin embargo, este nuevo movimiento de no alineados es un recordatorio de que muchos de los hermanos democráticos de Estados Unidos están eligiendo no elegir.
Además, la administración Biden está redescubriendo su dependencia de las no democracias. Quizá algún día una revolución energética verde haga que los petroestados sean irrelevantes, pero por ahora Washington necesita a Arabia Saudí y a otras monarquías del Golfo para compensar el choque energético que ha provocado la guerra. Para contener a Rusia y China será necesaria la cooperación de países -como Singapur, Turquía y Vietnam- que están gobernados de forma antiliberal. Estados Unidos no se opone a todas las autocracias, y no todas las democracias están totalmente de su lado.
Por último, la guerra de Ucrania ha demostrado los peligros de la interdependencia con regímenes hostiles, pero esa interdependencia no va a desaparecer. Las democracias avanzadas pueden golpear a Rusia económicamente, pero no pueden -con un coste tolerable- separarla totalmente del mundo. No pueden, ni deben, acercarse a una desvinculación completa de China. La retórica de la libertad frente a la tiranía hace pensar en un paisaje mundial totalmente dividido en dos. Pero vivimos en un mundo en el que dos campos cada vez más hostiles no pueden escapar del abrazo económico y tecnológico del otro.
LA PIRÁMIDE
Si Biden pretende seguir una estrategia de mundo libre, su primera tarea es aclarar a qué se opone exactamente Estados Unidos. La respuesta no es la autocracia per se, dado que Washington debe trabajar con algunos regímenes no liberales para frenar a otros. A lo que Estados Unidos se opone es al matrimonio de la tiranía, el poder y la hostilidad: aquellos regímenes autoritarios que tienen la intención y la capacidad de desafiar fundamentalmente el sistema internacional existente, exportando al mundo la violencia y el antiliberalismo que practican en casa.
Este comportamiento puede adoptar la forma de una agresión territorial directa, ya sea flagrante o sutil; puede implicar la coerción económica y política destinada a distorsionar la política exterior y la política interior de otras naciones. Puede implicar la intromisión y la subversión que perjudican el funcionamiento de las sociedades democráticas, la represión transnacional que puede enfriar las libertades básicas en todo el mundo, o los esfuerzos para armar nuevas tecnologías de manera que puedan cambiar drásticamente el equilibrio de poder o el equilibrio de la libertad y la opresión. Diferentes comportamientos merecerán, por supuesto, diferentes respuestas. Pero el mundo libre debe organizarse para enfrentar esta combinación de autocracia, capacidad y conducta agresiva.
Lo que significa que Biden también debe articular mejor la coalición que pretende reunir. El mundo libre es un concepto de la época de la Guerra Fría que vuelve a aparecer. La frase original, sin embargo, era más maleable de lo que a menudo recordamos. Incluía a las democracias liberales, a los autoritarios amistosos y a los Estados de diversos matices. Hoy en día, el mundo libre se concibe mejor como una coalición de tres niveles.
En el primer nivel se encuentran los aliados democráticos de Estados Unidos, las democracias liberales (en su mayoría) que conforman la anglosfera, la comunidad transatlántica y los eslabones más fuertes de la cadena de alianzas de Estados Unidos en el Indo-Pacífico. Este grupo se caracteriza por una cooperación profunda e institucionalizada basada en valores e intereses compartidos; constituye el núcleo de cualquier coalición para resistir la agresión, mantener el dominio tecnológico democrático y frustrar el desafío autocrático. Y aunque las alianzas de Estados Unidos se organizan regional o bilateralmente, crean una fuerza global preponderante: incluyendo a Estados Unidos, este grupo comanda la mayoría del PIB mundial y del gasto militar. La clave, por tanto, no será simplemente mejorar las capacidades y la colaboración dentro de las alianzas existentes, sino también forjar mayores conexiones entre ellas, como ha hecho AUKUS. El segundo nivel incluye a los socios democráticos. Estos países suelen estar alineados con Estados Unidos de forma imperfecta o inconsistente. No se sienten del todo cómodos con el poder estadounidense. Sin embargo, seguramente se sentirían mucho menos cómodos en un mundo en el que las autocracias expansionistas tuvieran la ventaja, por lo que prestarán una ayuda crítica en determinados asuntos.
Puede que la India dude en romper con Rusia, pero ya es una parte vital del esfuerzo de equilibrio geopolítico y tecnológico frente a China. Indonesia cooperará cada vez más con Washington en cuestiones de seguridad, aunque mantenga estrechos vínculos comerciales con Pekín. Ucrania y Taiwán son países no aliados que constituyen baluartes geopolíticos en regiones cruciales. El objetivo de Biden debería ser seguir desarrollando instituciones y acuerdos, como la Quad o diversas alianzas tecnológicas, que aumenten el poder global del mundo libre engrosando el tejido conectivo entre su primer y segundo nivel.
El tercer nivel está formado por autocracias comparativamente benignas, es decir, países liberales que siguen apoyando un sistema internacional dirigido por una superpotencia democrática. Hay que admitir que los esfuerzos por distinguir entre dictadores buenos y malos tienen un sórdido linaje. Pero algunas autocracias dependen de una economía global abierta, liderada por Estados Unidos; ocupan una geografía estratégica que las hace vulnerables a Pekín o Moscú y, por tanto, dependientes de Washington; o están profundamente integradas en el sistema actual. Estos países, como Vietnam y Singapur, trabajarán con Estados Unidos sobre una base transaccional, para frustrar las formas más extremas de agresión autocrática. Pero sus relaciones con las democracias serán más atenuadas cuando se trate de derechos humanos, el futuro de Internet y otras cuestiones de gobernanza.
CAMINO PEDREGOSO HACIA… ¿DÓNDE?
Una estrategia de mundo libre puede, pues, tener principios sin ser absolutista ni autodestructiva. Ofrece una justificación plausible para trabajar con algunos autócratas contra otros. Y tiene una gran fuerza estratégica: una coalición del mundo libre puede permitir a Estados Unidos y a sus amigos reunir una superioridad decisiva en cuestiones críticas. Sin embargo, los retos abundan.
El primero consiste en gestionar la interdependencia en un mundo fragmentado. El objetivo no debe ser deshacer totalmente esos lazos, sino garantizar que los términos de la interdependencia favorezcan al mundo libre. Esto requerirá una desvinculación selectiva: negar a las empresas chinas el acceso a la inversión y a los insumos de alta tecnología, por ejemplo, o aumentar la libertad de acción de Europa apartándola del suministro energético ruso. Más importante será aumentar la cohesión comercial, financiera y tecnológica del mundo libre, para acelerar su crecimiento e innovación y disminuir su vulnerabilidad a la coerción autocrática. Esto es urgente: China se apresura a reducir su susceptibilidad a la presión económica internacional, reconociendo que los términos de la interdependencia pueden determinar el equilibrio de la influencia en una crisis.
Otro reto es conseguir la participación de socios democráticos ambivalentes, países que cooperan con Washington en cuestiones concretas pero a los que no les gusta especialmente el modelo de mundo libre. Estados Unidos necesitará una retórica diferente para cada público: la autodeterminación y la libertad de elección geopolítica pueden venderse mejor que la democracia frente a la tiranía en África o el Sudeste Asiático. Washington debe priorizar cuidadosamente lo que necesita de estos socios, cuya elección del proveedor de telecomunicaciones 5G puede ser más importante que su posición sobre Ucrania. Sin embargo, Biden también debe aprovechar las oportunidades que ha brindado la guerra.
La estrategia de la India de utilizar armas rusas para protegerse de China está ahora en bancarrota: si Moscú está paralizado por el conflicto y las sanciones, y es cada vez más dependiente de Pekín, entonces no podrá o no querrá proporcionar a Delhi el equipo militar que podría necesitar en una crisis. Al ayudar a India a reducir su dependencia del equipo militar ruso, Estados Unidos y otros países democráticos pueden también reducir los incentivos de India para buscar protegerse por esa vía.
Una estrategia de mundo libre también tiene implicaciones incómodas para los socios autocráticos distanciados. Al fin y al cabo, Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos ejercen la represión transnacional, utilizan tecnologías de vigilancia como arma y coaccionan a sus vecinos. Ambos se han acercado a Rusia y China, en parte por razones económicas, en parte por el decreciente interés de Estados Unidos en la seguridad del Golfo Pérsico y en parte porque los hombres fuertes tienen afinidad ideológica con otros hombres fuertes. Ambos países siguen manteniendo amplios y duraderos vínculos con Estados Unidos, con quien comparten el interés de contener a Irán; sus relaciones con Washington son lo suficientemente valiosas como para que no se desmoronen de la noche a la mañana. Pero un posible resultado de un mundo más dividido es que las monarquías más importantes del Golfo podrían acabar en el otro lado.
Aunque una revolución verde acabe convirtiendo a Riad y Abu Dhabi en «entidades del pasado» -un gran «si»-, a medio plazo esto podría acarrear desagradables consecuencias estratégicas en una región que sigue siendo muy importante. Por el momento, pues, una estrategia de mundo libre no puede liberar a Estados Unidos de un compromiso continuo, y quizás de compromisos delicados, con autocracias clave que tienen un pie en ambos campos.
Por último, Biden debería responder a una pregunta que ha evitado hasta ahora: ¿Cómo termina esto? Una estrategia de mundo libre no requiere un objetivo de cambio de régimen, aunque los comentarios improvisados de Biden sobre Putin no han aclarado la cuestión. Las democracias pueden moderar las tensiones con autocracias hostiles, como demostró la distensión durante la Guerra Fría. Pero si se trata realmente de una contienda entre países con visiones del mundo fundamentalmente diferentes, basadas en órdenes internos fundamentalmente diferentes, entonces esa distensión será, una vez más, temporal. Estados Unidos ha pasado décadas intentando atraer a Moscú y Pekín al sistema internacional; ahora debe reforzar el mundo libre a su alrededor y reducir su capacidad de hacer daño, hasta que su política interna cambie o su poder se desvanezca. Una estrategia de mundo libre puede producir eventualmente un final feliz. Pero «eventualmente» puede ser un tiempo muy largo.
Traducción: DeepL
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NOTA ORIGINAL
Foreign Affairs
How to Make Biden’s Free World Strategy Work
It’s Not as Simple as Pitting Democracy Against Autocracy
HAL BRANDS
Crises illuminate the contours of world affairs, and the war in Ukraine has had a clarifying effect on the Biden administration’s approach to the world. Since taking office, U.S. President Joe Biden has argued that the struggle between democracy and autocracy is the defining clash of our time, even as critics and some members of his administration haven’t always agreed. For Biden, at least, the Russian invasion and the world’s response to it has proved that he was right all along.
In his State of Union address in early March, Biden described the war in Ukraine as a battle between freedom and tyranny. In Warsaw a few weeks later, in another speech replete with Cold War echoes, the president announced that Washington would lead the free world to victory in a great struggle “between democracy and autocracy, between liberty and repression, between a rules-based order and one governed by brute force.”
Biden has good reason to be hitting these themes hard. The Russian invasion has shown how deeply the struggle to shape global order is rooted in opposing conceptions of domestic order. It has clarified and intensified the struggle between advanced democracies and Eurasian autocracies. And it has given Biden’s foreign policy, which seemed headed for frustration if not outright failure just a few months ago, a new lease on life. Yet critics of the democracy-autocracy thesis aren’t wrong to argue that the world isn’t quite so simple. Winning this contest of systems will require crafting a strategy that takes these complexities into account.
Biden must first specify what Washington opposes—not the existence of autocracy but that combination of tyranny, power, and hostility that so threatens the United States and the international order it has built. He must then flesh out his concept of the “free world,” a familiar term that can be more flexible than it sounds. Finally, his administration must address four key problems that this framing implies. A free-world strategy can help Washington prevent this century from becoming an age of autocratic advantage—but it raises pointed questions about who’s in, who’s out, and how to navigate a world that is increasingly divided and stubbornly interdependent at the same time.
SECOND CHANCES
Biden’s foreign policy has unfolded in three stages. The first six months of the administration showcased bold ideas and big plans. Biden came into office stressing the ideological roots of great-power rivalry and the need to strengthen the cohesion and resilience of the democratic world. His administration soothed alliances that had been strained during the Trump era; it cultivated democratic cooperation on issues from semiconductor supply chains to stability in the western Pacific. Biden focused NATO and the Group of 7 on the China challenge; he raised the ambitions and expanded the activities of the Quad, a group that comprises Australia, India, Japan, and the United States; he pursued new schemes, such as the AUKUS security pact between Australia, the United Kingdom, and the United States, that connected democratic allies in creative ways. “America is back,” Biden claimed: a confident superpower was reasserting principled international leadership.
Then the next six months got very ugly. The ill-managed U.S. withdrawal from Afghanistan delivered the citizens of that country to a brutal tyranny. Biden’s China agenda stagnated in the absence of any compelling trade policy for the Indo-Pacific; his “Asia first” approach foundered amid worsening tensions with Iran and Russia. The major democracy-themed initiative—the Summit for Democracy—was a glitchy, underwhelming Zoom meeting. Meanwhile, much of Biden’s domestic agenda—meant to build a “situation of strength” at home through ambitious reform—stalled in Congress while galloping inflation created domestic weakness instead.
Stage three initially looked even worse. By early 2022, U.S. officials were warning that Russian President Vladimir Putin would soon invade Ukraine and that he could easily conquer most of the country. In the run-up to the conflict, Washington adeptly revealed Russia’s plans through the rapid dissemination of sensitive intelligence. Yet it nonetheless struggled to deter Putin or secure transatlantic agreement on a punishing sanctions package, in part because of residual European skepticism that the assault would indeed occur. The administration was confronting the possibility that a frontline democratic state would be destroyed by an imperialist autocracy, creating cascading global insecurity and a pervasive sense that the dictators were on the march.
Yet Ukrainian resistance, Russian blunders, timely American support, and surprising European unityhave saved that country—and with it, Biden’s foreign policy. Shocked by the brazenness of the attack, a transregional coalition of democracies slapped harsh sanctions on Putin. The United States and European allies turned the tables on Moscow, providing money, guns, and intelligence that helped Ukraine defend itself and take a terrible toll on the invaders. The world’s premier alliance of democracies, NATO, is strengthening its military capabilities and preparing to take on new members; countries in the Indo-Pacific are moving faster, if not fast enough, to meet the parallel challenge from China. Putin’s invasion produced greater unity and urgency among the advanced democracies than at any time in decades. It also has largely, but not wholly, vindicated Biden’s democracy-versus-autocracy framing.
A WORLD (MOSTLY) DIVIDED
The war in Ukraine has certainly confirmed that regime type is a crucial driver of international behavior. Russia’s policies flow from a witch’s brew of history, geopolitics, personality, and ideology, but autocracy and aggression undoubtedly go together in Putin’s regime. A democratic Russia would not feel so threatened by a democratic, Western-facing Ukraine. A consolidated, modern democracy would not systematically commit war crimes as an act of policy, seize and annex a neighbor’s territory, and lie, shamelessly and continuously, to its population and the world.
The war has also reminded us, therefore, how profoundly the world would change if it were run by revisionist autocracies. Yes, the hypocrisies of the liberal international order are legion; dictators have no monopoly on deception and coercion. Yet in a system that was not led by Washington or another democratic superpower, the aggressive, flagrantly acquisitive action Putin has taken in Ukraine, and that Beijing has taken in the South China Sea, would be far more common. Great-power predation—economic, diplomatic, military—would be the norm the world endures rather than the exception it has the luxury of criticizing. The type of global order a great power pursues is the outward projection of its political order at home.
The war, then, has both highlighted and deepened the fundamental global cleavage today—the clash between advanced democracies that are committed to the existing international order and the Eurasian autocracies trying to overturn it. Regional aggression is starting to elicit global democratic responses. The coalition that has sanctioned Russia includes not just the United States and Europe but also Australia, Japan, South Korea, and Taiwan—just as European powers are asserting their interest in preventing China from dominating the western Pacific.
At the same time, the world’s two great autocracies are joining hands. A war that began weeks after Russia and China touted a relationship with “no limits” will surely produce an even tighter axis, since neither country, having alienated much of the democratic world, has anywhere else to go for now. And that, in turn, will further encourage democracies at both ends of Eurasia and beyond to cooperate in confronting an emerging illiberal coalition. Biden may say that Washington wishes to avoid a world of opposing blocs, but that is precisely the thrust of global events and U.S. policy.
Critics of the democracy-autocracy thesis aren’t wrong to argue that the world isn’t quite so simple.
Yet the “clash of systems” model doesn’t explain everything. If most advanced democracies have rallied, many developing democracies have not. India and Brazil have adopted a position of neutrality. Countries in Africa, Latin America, and Southeast Asia have sought a middle ground. There are always specific reasons, such as India’s dependence on Russian arms or Brazil’s reliance on Russian fertilizer. Yet this new nonaligned movement is a reminder that many of the United States’ democratic brethren are choosing not to choose.
Moreover, the Biden administration is rediscovering its reliance on nondemocracies. Perhaps one day a green energy revolution will make the petrostates irrelevant, but for now Washington needs Saudi Arabia and other Gulf monarchies to offset the energy shock the war has caused. Containing Russia and China will require the cooperation of countries—including Singapore, Turkey, and Vietnam—that are governed in illiberal ways. The United States isn’t opposed to all autocracies, and not all democracies are fully on its side.
Finally, the war in Ukraine has shown the perils of interdependence with hostile regimes—but that interdependence isn’t going away. The advanced democracies can brutalize Russia economically, but they can’t—at a tolerable cost—totally sever it from the world. They can’t, and shouldn’t, come anywhere close to a complete decoupling from China. Freedom-versus-tyranny rhetoric brings to mind a global landscape fully split in two. But we live in a world where two increasingly hostile camps cannot fully escape each other’s economic and technological embrace.
THE PYRAMID
If Biden intends to pursue a free-world strategy, his first task is to clarify what, exactly, the United States opposes. The answer is not autocracy per se, given that Washington must work with some illiberal regimes to check others. What the United States opposes is the marriage of tyranny, power, and hostility: those authoritarian regimes that have the intent and the ability to fundamentally challenge the existing international system, by exporting the violence and illiberalism they practice at home to the world.
This behavior can take the form of outright territorial aggression, whether blatant or subtle; it can involve economic and political coercion meant to distort the foreign policies and domestic politics of other nations. It can involve meddling and subversion that impairs the functioning of democratic societies, transnational repression that can chill basic liberties globally, or efforts to weaponize new technologies in ways that could drastically shift the balance of power or the balance of freedom and oppression. Different behaviors will, of course, merit different responses. But it is this combination of autocracy, capability, and aggressive conduct that the free world must organize itself to meet.
Which means that Biden must also better articulate the coalition he aims to rally. The free world is a Cold War–era concept making a comeback. The original phrase, though, was more malleable than we often remember. It included liberal democracies, friendly authoritarians, and states of various shades in between. Today, the free world is best thought of as a three-tiered coalition.
The United States will need different rhetoric for different audiences.
The first tier features the United States’ democratic treaty allies—the (mostly) liberal democracies that make up the Anglosphere, the transatlantic community, and the strongest links in the chain of U.S. alliances in the Indo-Pacific. This group features deep, institutionalized cooperation based on shared values as well as shared interests; it constitutes the core of any coalition to resist aggression, maintain democratic technological dominance, and otherwise thwart the autocratic challenge. And although U.S. alliances are organized regionally or bilaterally, they create preponderant global strength: including the United States, this group commands a majority of world GDP and military spending. The key, then, will be not simply enhancing capabilities and collaboration within existing alliances but also forging greater connections across them, as AUKUS has done.
The second tier includes democratic partners. These countries are often imperfectly or inconsistently aligned with the United States. They are far from wholly comfortable with American power. Yet they would surely be far less comfortable still in a world where expansionist autocracies had the advantage, so they will lend critical assistance on select matters.
India may be hesitant to break with Russia, but it is already a vital part of the geopolitical and technological balancing effort vis-à-vis China. Indonesia will increasingly cooperate with Washington on security issues, even as it maintains close commercial ties to Beijing. Ukraine and Taiwan are non-allies that constitute geopolitical bulwarks in crucial regions. Biden’s goal should be to further develop institutions and arrangements, such as the Quad or various tech alliances, that enhance the overall power of the free world by thickening the connective tissue between its first and second tiers.
The third tier consists of comparatively benign autocracies—illiberal countries that still support an international system led by a democratic superpower. Admittedly, efforts to draw distinctions between good and bad dictators have a sordid lineage. But certain autocracies do depend on an open, U.S.-led global economy; occupy strategic geography that leaves them vulnerable to Beijing or Moscow and thus dependent on Washington; or are otherwise deeply wired into the existing system. These countries, such as Vietnam and Singapore, will work with the United States on a transactional basis, to thwart more extreme forms of autocratic aggression. But their dealings with democracies will be more attenuated when it comes to human rights, the future of the Internet, and other governance issues.
ROCKY ROAD TO … WHERE?
A free-world strategy can thus be principled without being absolutist or self-defeating. It offers a plausible rationale for working with some autocrats against others. And it packs a strategic punch: a free-world coalition can allow the United States and its friends to marshal a decisive superiority on critical issues. Nonetheless, challenges abound.
The first involves managing interdependence in a fragmenting world. The goal here should be not to fully unwind those ties but to ensure that the terms of interdependence favor the free world. This will require selective decoupling—denying Chinese firms access to investment and high-tech inputs, for instance, or increasing Europe’s freedom of action by weaning it off Russian energy supplies. More important will be increasing the commercial, financial, and technological cohesion of the free world, to accelerate its growth and innovation and decrease its vulnerability to autocratic coercion. This is urgent: China is racing to reduce its susceptibility to international economic pressure, in recognition that the terms of interdependence may determine the balance of leverage in a crisis.
A separate challenge is engaging ambivalent, democratic partners, countries that cooperate with Washington on concrete issues but don’t particularly like the free-world model. The United States will need different rhetoric for different audiences: self-determination and freedom of geopolitical choice may sell better than democracy-versus-tyranny in Africa or Southeast Asia. Washington should carefully prioritize what it needs from these partners, whose choice of 5G telecommunications provider may be more important than their position on Ukraine. Yet Biden must also exploit opportunities the war has provided.
India’s strategy of using Russian arms to protect itself against China is now bankrupt: if Moscow is crippled by conflict and sanctions, and ever more dependent on Beijing, then it can’t or won’t provide Delhi with the military equipment it might need in a crisis. By helping India reduce its reliance on Russian military gear, the United States and other democratic countries can also reduce India’s incentives for hedging over time.
A free-world strategy can be principled without being absolutist or self-defeating.
A free-world strategy also has awkward implications for estranged autocratic partners. After all, Saudi Arabia and the United Arab Emirates do engage in transnational repression, weaponize surveillance technologies, and coerce their neighbors. Both have pulled closer to Russia and China, in part for economic reasons, in part because of a declining U.S. interest in Persian Gulf security, and in part because strongmen have an ideological affinity for other strongmen. Both countries still have long-standing, extensive ties to the United States, with whom they share an interest in containing Iran; their relationships with Washington are valuable enough that they won’t crumble overnight. But one possible upshot of a more starkly divided world is that the most important Gulf monarchies could end up on the other side.
Even if a green revolution eventually turns Riyadh and Abu Dhabi into has-beens—a big “if”—in the medium term this could lead to nasty strategic consequences in a region that still matters very much. For the time being, then, a free-world strategy can’t liberate the United States from ongoing engagement, and perhaps ticklish compromises, with key autocracies that have a foot in both camps.
Finally, Biden should answer a question he has avoided so far: How does this end? A free-world strategy doesn’t require a goal of regime change, although Biden’s ad-libbed comments about Putin haven’t clarified the issue. Democracies can moderate tensions with hostile autocracies, as détente showed during the Cold War. But if this is really a contest between countries with fundamentally different worldviews based on fundamentally different domestic orders, then such a détente will, once again, be temporary. The United States spent decades trying to draw Moscow and Beijing into the international system; now it must strengthen the free world around them, and reduce their ability to do harm, until their internal politics shift or their power fades. A free-world strategy can eventually produce a happy ending. But “eventually” may be a very long time.
