John Bolton: se inicia una nueva era en las alianzas estadounidenses

Dado que conocemos el resultado de la guerra fría, es tentador ver el triunfo de Estados Unidos contra la beligerancia soviética como algo casi bíblicamente inevitable. Cuando el secretario de Estado de Truman, Dean Acheson, relató su experiencia de estar «presente en la creación», no pensaba en pequeño. Sin embargo, no hubo «creación». Por el contrario, el país tomó un camino inductivo, Burkeano, hacia la victoria -uno que se resistió a las abstracciones o a la generalización excesiva a partir de una información insuficiente, y en su lugar procedió prudentemente a construir posiciones de fuerza contra los soviéticos en un mundo complicado. A pesar de sus notables éxitos, procedió a trompicones, cometiendo errores, sufriendo fracasos, desperdiciando esfuerzos y discutiendo con los aliados a lo largo del camino.

Y funcionó. Y eso nos lleva a la actualidad, y al reciente acuerdo de AUKUS entre Australia, el Reino Unido y Estados Unidos para cooperar en materia de submarinos de propulsión nuclear. El proyecto sorprendió y enfureció a China, por no hablar de Francia, cuyos submarinos diesel, tecnológicamente inadecuados, fueron rechazados por Australia. En el Indo-Pacífico y en todo el mundo, el acuerdo marca un momento de «sentarse y tomar nota», tal vez un verdadero pivote.

Sin embargo, el acuerdo está generando complicaciones que no se habían previsto o no se habían comprendido bien. Envía señales tanto alentadoras como de precaución. Pero, sobre todo, es un ejemplo del enfoque pragmático y adecuado que se necesita, y de por qué es prematuro y quizás peligroso aferrarse a grandes estrategias contra China en este momento. Una estrategia única no se ajusta a todas las circunstancias.

Al igual que China constituye el tipo de amenaza existencial que en su día supuso la Unión Soviética, Occidente debe estar a la altura del desafío, pero de forma práctica y adaptable. De nuevo necesitamos claridad conceptual y enfoque, pero una acción realista y adaptada. Edmund Burke comentó: «Por favor, caminaré con precaución, siempre que no pueda ver claramente el camino que tengo delante». AUKUS muestra cómo avanzar con precaución y confianza.

En el marco de AUKUS, Estados Unidos y Gran Bretaña ayudarán a Australia en la construcción de al menos ocho submarinos de propulsión nuclear, transfiriendo esa tecnología y aumentando la cooperación en materia de Internet e inteligencia. La entrada en servicio de los submarinos está prevista para dentro de unos años. Los tres países ya están aliados de muchas maneras diferentes, como la participación en el intercambio de inteligencia «Five Eyes» con Canadá y Nueva Zelanda. En la presentación de la iniciativa, los tres socios han evitado mencionar a China.

Se ha argumentado que AUKUS incumple las normas del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Pero las críticas son infundadas, incluso frívolas. No hay duda de que Australia, un miembro del TNP en regla, está en su derecho y cumple con la normativa al buscar submarinos de propulsión nuclear. Los programas de propulsión nuclear existentes no contribuyen a la proliferación de armas. Y la adquisición de dicha tecnología por parte de Australia no excusa las violaciones al TNP por parte de Irán, y no debería desviar la atención del fracaso de Occidente a la hora de detener las amenazas reales de proliferación. Lamentablemente, cuando Rusia y China han facilitado la proliferación, lo han hecho directamente al suministrar tecnología de enriquecimiento de uranio, diseños de armas y otras cosas, ninguna de las cuales figura en el acuerdo de AUKUS.

Sin embargo, la simple creación de una nueva alianza de poder duro es la jugada más importante de Estados Unidos contra China desde hace más de una década, cuando el optimismo sobre dicho país como «actor responsable» comprometido en un «ascenso pacífico» comenzó a disminuir con razón. Después de que Deng Xiaoping echara por tierra gran parte de la política económica marxista de su país en las décadas de 1970 y 1980, China disfrutó de un enorme crecimiento. Los occidentales predijeron que se volvería más democrática y que se comportaría de forma más responsable a nivel internacional. Ambas predicciones fueron incorrectas.

La vitriólica oposición de China a AUKUS es reveladora. Quería a Australia como proveedor complaciente de productos minerales y agrícolas. En cambio, los dirigentes de Canberra han comprometido al país con el Occidente global no por mero negocio, sino para defender su territorio. En Australia se debatió largamente la posibilidad de elegir entre China y Estados Unidos: esa elección ya está hecha.

Para la administración del presidente Joe Biden, el enfado de China probablemente acabe con cualquier posibilidad de convertir el cambio climático en un tema de discusión independiente de otros temas, en el que Estados Unidos podría haber logrado avances en medio de tensiones en otros ámbitos. Esto siempre fue una fantasía, y ahora es indiscutible. El presidente Biden tiene ahora que explicar a sus partidarios ecologistas por qué eligió los AUKUS en lugar de la lucha contra el calentamiento global, lo que les resultará irritante. Los nuevos ocupantes de la Casa Blanca comprenderán ahora lo complicado que puede ser llevar a cabo una política hacia China.

AUKUS forja una alianza que se extiende desde el Atlántico hasta el Pacífico, y constituye un verdadero avance. En términos de capacidad de defensa crítica, une lo que han sido, durante más de medio siglo, dos redes separadas de socios estadounidenses y amplía enormemente la interoperabilidad aliada en materia de capacidades submarinas. También sienta un precedente para una construcción de alianzas más eficaz por parte de Estados Unidos, que podría extenderse fácilmente a otros objetivos políticos y a muchos otros países, así como a otras tecnologías y capacidades. El único límite real es la creatividad de los aliados a la hora de responder a las crecientes amenazas chinas en las esferas político-militar y económica. AUKUS parece un mini club de la Anglósfera, pero su potencial es mucho más amplio. Es precisamente el tipo de «esfuerzo racional y frío» que Edmund Burke favorecía en materia de política.

Hace más de una década el entonces líder español, José-María Aznar, sugirió que la OTAN se convirtiera en una organización global añadiendo naciones como Japón, Australia e Israel. Dada la actual dispepsia de Francia con los dos miembros más importantes de la OTAN, la aspiración de Aznar queda aún más lejos de su realización, aunque su idea básica sigue siendo válida. Muchos en Washington han anhelado estructuras de defensa colectiva asiáticas que reflejen a la OTAN, pero nunca se han acercado a su concreción. Ninguno de los dos esfuerzos de la guerra fría, el CENTO y el SEATO, lograron nada parecido a su intención original. Incluso The Economist ha sido en los últimos días un foro para la idea de ampliar la OTAN.

En lugar de ello, Estados Unidos ha tenido que conformarse con una serie de alianzas «centro y periferia» en la región del Pacífico, que no han demostrado ser tan útiles o autosuficientes como la OTAN. Aunque AUKUS no es una OTAN indopacífica, y desde luego no es una OTAN global, sí que constituye un ejemplo a partir del cual pueden formularse otras actividades de alianza estructuradas. El aliado más obvio a incorporar es Japón, que ahora debe estar pensando intensamente en cómo unirse al acuerdo. ¿Hay alguna razón para no acogerlo?

Luego está la Unión Europea. Sus funcionarios han pronunciado frases como «geometría variable» y «Europa de multivelocidad» para describir cómo la integración de la UE podría avanzar a diferentes ritmos y en diferentes direcciones para los distintos miembros. Sin embargo, no hay que preocuparse por los problemas actuales de la UE (como la pérdida de su segunda economía, Gran Bretaña) para reconocer que los distintos países siguen evaluando la amenaza china con diversos niveles de gravedad en diferentes ámbitos.

Algunos pueden desear un mayor énfasis en la cooperación militar. Otros prefieren una acción más dura contra la piratería de la propiedad intelectual de China, o la militarización de las telecomunicaciones y de Internet a través de empresas que han sido acusadas durante mucho tiempo de ser brazos de la comunidad militar o de inteligencia, aunque las empresas niegan tales vínculos.

Aunque es tentador creer que la respuesta global a China debería gestionarse a través de una única organización de defensa o económica, esto no es necesario ni aconsejable. Tal esfuerzo no sólo sería probablemente inviable, sino que los debates innecesarios sobre un gran diseño distraerían de las preocupaciones más urgentes sobre la conducta china que necesitan contraataques inmediatos. Por el contrario, ya existen ejemplos de una respuesta variada. Mientras se pone en marcha la AUKUS, los líderes de la Quad (India, Japón, Australia y Estados Unidos) celebrarán su primera reunión en persona en Washington. Aunque la Quad se inició hace tres presidentes, el Sr. Biden ha hecho más con esta agrupación que sus predecesores, y está por ver si tiene un objetivo concreto para su futuro.

La Quad tiene un enorme potencial para aumentar sus funciones y responsabilidades, y hay un gran número de posibles nuevos miembros: Singapur, Vietnam y Corea del Sur, por nombrar algunos. O bien, podría haber coaliciones que incluyan a uno o varios miembros de la Quad, pero no a todos.

Por ejemplo, Taiwán, cuya buena fe como democracia vibrante en un vecindario hostil es irreprochable, merece plenamente su inclusión en una «geometría variable» en el Indo-Pacífico (es decir, permitir que se realicen múltiples esfuerzos superpuestos a diferentes velocidades). No hay ninguna razón plausible para dar a China, de hecho, un veto sobre un papel ampliado para la isla manifiestamente independiente que Douglas MacArthur llamó «portaaviones insumergible». En la actualidad, la intimidación china excluye a Taiwán de una cooperación significativa con socios dispuestos. No incluir a Taiwán le da a China una gran victoria continua sin coste alguno.

Estas son sólo algunas de las posibilidades que se abren con el acuerdo de Aukus. Representa una nueva fase en los acuerdos intergubernamentales para defenderse de la amenaza de China, y la necesidad de adaptarse a medida que ésta evoluciona. Dada la magnitud del desafío, esta creatividad y apertura de miras serán esenciales. No es necesario desarrollar inmediatamente una teoría general o una gran estrategia: tales abstracciones no suelen captar la realidad, ni funcionar en la práctica, ni cambiar para adaptarse a las nuevas circunstancias, como advirtió Burke. En cambio, es imperativo pensar con rapidez y responder de forma práctica para hacer frente a todo el espectro de amenazas reales y potenciales de China.

Así, AUKUS puede presagiar una serie de entidades de defensa colectiva separadas pero interrelacionadas. Estas asociaciones operativas no tienen por qué limitarse a las actividades militares convencionales, sino que tratan toda la gama de amenazas chinas en las esferas política, económica y social. Los estrechos lazos económicos entre China y el resto del mundo hacen que este proceso sea inevitablemente más complicado que la respuesta de Occidente durante la guerra fría, cuando los dos bloques tenían contactos económicos bastante limitados. Pero es precisamente el alcance de la amenaza china, y las complejidades añadidas que ello conlleva, lo que debería alejarnos de la teorización abstracta, que puede paralizar nuestra respuesta a medida que China se hace más fuerte.

Puede que China sea mejor que Estados Unidos en la planificación a lo largo del siglo. Pero sus planes no son intrínsecamente más resistentes cuando se enfrentan a contramedidas puntuales, decididas y sostenidas. AUKUS es un paso importante y positivo para limitar a China. Ahora, al menos, podemos sentir que Washington se hace presente.

Traducción: Marcos Villasmil

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THE ECONOMIST: This By-invitation commentary is part of a series by global thinkers on the future of American power, examining the forces shaping the country’s standing. Read more here.

John Bolton on how a new era of American alliances is under way

The AUKUS accord heralds a wise and necessary shift in how America forges ties and counters China, says a former American national security adviser

Since we know the cold war’s outcome, it is tempting to see America’s triumph against Soviet belligerence as almost biblically inevitable. When Truman’s secretary of state, Dean Acheson, chronicled his experience being “present at the creation”, he wasn’t thinking small. However, there was no “creation”. Instead, the country took an inductive, Burkean road to victory—one that resisted abstractions or over-generalising from insufficient information, and instead proceeded prudently to build positions of strength against the Soviets in a complicated world. Despite its notable successes, it proceeded in fits and starts, making mistakes, suffering failures, wasting efforts and bickering with allies along the way.

And it worked. And it brings us to today—and the recent aukus agreement between Australia, the United Kingdom and the United States to co-operate on nuclear-powered submarines. The project stunned and enraged China, not to mention France, whose technologically inadequate, diesel-powered submarines were rejected by Australia. In the Indo-Pacific and globally, the deal marks a sit-up-and-take-notice moment, perhaps a genuine pivot.

Yet the accord is generating complications that were either not foreseen or well understood. It sends both encouraging and cautionary signals. But most of all, it is an example of the pragmatic, tailored approach that is required—and why grasping at grand strategies against China right now is premature and perhaps dangerous. A one-size strategy does not fit all circumstances.

Just as China constitutes the kind of existential threat once posed by the Soviet Union, so too the West must rise to the full scope of the challenge, but in ways that are practical and adaptable. We again need conceptual clarity and focus, but realistic and tailored action. Edmund Burke remarked: “Please God, I will walk with caution, whenever I am not able clearly to see the way before me.” aukus shows how to advance with both caution and confidence.

Under AUKUS, America and Britain will aid Australia in building at least eight nuclear-powered submarines, transferring nuclear-propulsion technology and increasing co-operation in internet and intelligence matters. The submarines’ entry into service is years in the future. The three countries are already allied in many different ways, such as participating in “Five Eyes” intelligence-sharing with Canada and New Zealand. On the record, all three partners avoided any mention of China in presenting the initiative.

Arguments have been raised that AUKUS breaches Nuclear Non-Proliferation Treaty (npt) rules. But the criticisms are unfounded, even frivolous. There is no question that Australia, an npt member in good standing, is both within its rights and in compliance by seeking nuclear-powered subs. Existing nuclear-propulsion programmes do not contribute to weapons proliferation. And Australia’s acquisition of nuclear-propulsion technology does not excuse Iran’s violations of the npt—and should not divert attention from the failure of the West to stop real proliferation threats. Regrettably, when Russia and China have enabled proliferation, they did so directly by supplying uranium-enrichment technology, weapons designs and more—none of which is in the AUKUS accord.

Nonetheless, simply creating a new, hard-power alliance is America’s most significant play against China since more than a decade ago, when optimism about the country being a “responsible stakeholder” engaged in a “peaceful rise” rightly began to dim. After Deng Xiaoping trashed much of his country’s Marxist economic policy in the 1970s and 1980s, China enjoyed enormous growth. Westerners predicted it would become more democratic and would behave more responsibly internationally. Both predictions were incorrect.

China’s vitriolic opposition to AUKUS is telling. It wanted Australia as a complaisant supplier of mineral and agricultural products. Instead, Canberra’s leaders have committed the country to the global West not for mere business, but to defend the realm. There was lengthy debate in Australia about choosing between China and America: that choice is now made.

For the administration of President Joe Biden, China’s anger probably ends any possibility of making climate change a stand-alone issue with the country, where America might have achieved progress amid tensions in other domains. This was always a fantasy, and that is now indisputable. President Biden now has to explain to his environmentalist supporters why he chose aukus over the fight against global warming, which they will find galling. The White House’s new occupants will now understand just how complicated pursuing a China policy can be.

AUKUS forges an alliance that stretches from the Atlantic to the Pacific, and constitutes a real breakthrough. In terms of critical defence capability, it links what have been, for over half a century, two separate networks of American partners and it vastly expands allied interoperability in undersea capabilities. It also establishes a precedent for more effective American alliance-building that could easily extend to other political objectives and many other countries, as well as to other technologies and capabilities. The only real limit is allied creativity in responding to growing Chinese threats across the politico-military and economic spheres. aukus looks like a mini-Anglosphere club, but its potential is far broader. It is precisely the kind of “rational, cool endeavour” that Burke favored in policy matters.

Over a decade ago Spain’s then-leader, José-María Aznar, suggested making NATO global by adding nations like Japan, Australia and Israel. Given France’s current dyspepsia with NATO’s two most important members, Mr Aznar’s aspiration falls even further from realisation, though his basic insight remains valid. Many in Washington have longed for Asian collective-defence structures that mirror nato, but have never come close. Neither cold-war efforts, cento and seato, achieved anything close to their original intent. Even The Economist has in recent days been a forum for the idea of expanding nato.

Instead, America has had to make do with a series of “hub-and-spoke” alliances in the Pacific region, which has not proved as useful or self-sustaining as nato. Though AUKUS is hardly an Indo-Pacific NATO, and certainly not a global NATO, it is nonetheless an example from which other structured alliance activities can be formulated. The most obvious ally to incorporate is Japan, which must now be thinking intensely about how to join the deal. Is there any reason not to welcome it?

Then there is the European Union. Its officials once bandied phrases like “variable geometry” and “multispeed Europe” to describe how EU integration might proceed at different paces and different directions for different members. However we need not worry about the EU’s current travails (such as losing its second-largest economy, Britain) to recognise that different countries still assess the Chinese threat at different levels of severity in different areas.

Some may wish for more emphasis on military co-operation. Others prefer tougher action against China’s intellectual-property piracy, or its weaponising of telecommunications and the internet through companies that have long been accused of being arms of the military or intelligence community, though the firms deny such links.

Though it is tempting to believe that the overall response to China should be managed through a single defence organisation or economic organisation, this is neither necessary nor advisable. Such an effort would not only probably be unworkable, but needless debates over a grand design would distract from more urgent concerns about Chinese conduct that need prompt counter thrusts. Rather, examples of a variegated response already exist. As AUKUS gets underway, leaders of the Quad (India, Japan, Australia and America) will convene their first in-person meeting in Washington. Though the Quad was begun three presidents ago, Mr Biden has done more with this grouping than his predecessors—and whether he has a concrete objective for its future remains to be seen.

The Quad has enormous potential to increase its roles and responsibilities, and there are any number of potential new members: Singapore, Vietnam and South Korea to name a few. Or, there could be coalitions that include one or more Quad members, but not all of them.

For example, Taiwan, whose bona fides as a vibrant democracy in a hostile neighborhood are beyond reproach, fully merits inclusion in an Indo-Pacific “variable geometry” (that is, allowing multiple overlapping efforts to take place at different speeds). There is no plausible rationale to give China in effect a veto over an expanded role for the manifestly independent island that Douglas MacArthur called an “unsinkable aircraft-carrier”. Today, Chinese intimidation excludes Taiwan from significant co-operation with willing partners. Failing to include Taiwan hands China a continual major victory at no cost whatsoever.

These are just a few of the possibilities that are opened up by the aukus accord. It represents a new phase in intergovernmental arrangements to defend against the threat of China, and the need to adapt as the threat evolves. Given the magnitude of the challenge, such creativity and open-mindedness will be essential. There is no immediate need to develop a general theory or grand strategy: such abstractions usually fail to capture reality, work in practice or change to meet new circumstances—as Burke cautioned. Instead, it is imperative to think swiftly and respond practically to meet the full spectrum of China’s actual and potential threats.

Thus AUKUS may foreshadow a series of separate but interrelated collective-defence entities. These operational partnerships need not be limited to conventional military activities but treat the full range of Chinese threats in the political, economic and social spheres. The close economic ties between China and the rest of the world inevitably make this process more complicated than the way the West responded during the cold war, when the two blocs had fairly limited economic contacts. But it is precisely the scope of the Chinese threat, and the added complexities thereby posed, that should warn us away from abstract theorising, which can paralyse our response as China grows stronger.

China may be better at century-long planning than America. But its plans are not inherently more survivable when confronted with pointed, determined and sustained countermeasures. aukus is a major, positive step in constraining China. Now, at least, we can sense that Washington is in the game. ■

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John Bolton was America’s national security adviser in 2018-19 for President Donald Trump. He was ambassador to the United Nations in 2005-06 and served in the administrations of presidents Ronald Reagan, George H. W. Bush and George W. Bush.