Francisco Monaldi: Transición, Instituciones y Petróleo
Para que prospere la democracia es necesario que se limiten los beneficios del Poder, “lo que está en juego” en un cambio de gobierno. Si “el ganador se lo lleva todo”, aquellos que están en el Poder harán todo lo posible para no dejarlo y aquellos que están fuera del Poder harán cualquier cosa para obtenerlo. Estar fuera del Poder significa la aniquilación política, estar en el Poder permite eternizarse en él. La democracia, por tanto, requiere límites a lo que puede hacer quien ostenta una mayoría circunstancial, de lo contrario tenderá a ser inestable y a desnaturalizarse. Esto lo han entendido perfectamente quienes han diseñado los marcos institucionales de las democracias más desarrolladas, a veces como resultado de dolorosas experiencias de abuso de poder por gobiernos inicialmente electos democráticamente, pero que luego ejercieron el poder en forma despótica y pretendieron gobernar sin límites. Otras veces porque la democracia misma surgió del proceso de limitar el poder de la monarquía.
Instituciones que restringen el poder incluyen: la separación de Poderes, los límites a la reelección, los límites a la autoridad legislativa del Ejecutivo, el federalismo efectivo, los sistemas electorales proporcionales, las barreras a la modificación de las normas constitucionales, así como la independencia del poder judicial, de la autoridad electoral, de la autoridad monetaria y de ciertas agencias regulatorias, entre otras. La configuración institucional de cada país determina cuán limitado es el uso discrecional del poder. El ejemplo típico de un sistema político restringido, con muchos actores con capacidad de veto, es Estados Unidos, donde la Constitución y otras instituciones políticas han puesto importantes barreras al ejercicio del poder presidencial (quizás con la notable excepción del uso del poder militar fuera de su territorio, que al menos transitoriamente es sorprendentemente discrecional). Por otra parte, la otra cara de la moneda es que los límites al Poder hacen difícil producir reformas importantes ante situaciones que lo ameriten, como por ejemplo una crisis económica de gran magnitud. Por eso es necesario que exista un cierto equilibrio entre la capacidad de cambiar y la garantía de estabilidad.
Los países petroleros tienen un reto mucho mayor al tratar de limitar el Poder. Los petroestados controlan la mayor parte de las divisas y no necesitan de los contribuyentes para financiarse. Por tanto, si el gobernante tiene control discrecional sobre la renta petrolera, los beneficios del Poder son inmensos. Estos recursos pueden usarse para perpetuarse en el Poder, para comprar apoyo político, o para destruir a los rivales. Por eso se habla de que el petróleo puede tener un efecto autoritario, especialmente cuando suben los precios del crudo. Sin embargo, en países de alto desarrollo institucional, como Noruega, la renta petrolera no ha producido tales efectos. Incluso se ha argumentado que en Venezuela el petróleo más bien tuvo un efecto democratizador porque permitió resolver institucionalmente los conflictos que llevaron al quiebre de la democracia en otros países de la región. Pero quizás eso fue posible debido a que ocurrió en el marco del Pacto de Puntofijo y la Constitución de 1961, acuerdos construidos para limitar los beneficios del Poder.
La Constitución de 1999 y aún más las reformas institucionales subsecuentes realizadas durante el chavismo, incrementaron dramáticamente los beneficios del poder y redujeron los límites a la autoridad presidencial. En particular hay dos elementos constitucionales que le dan al presidente de Venezuela un Poder desmedido comparado con sus pares en la región y en el mundo. El primero es la reelección ilimitada. Una de las grandes batallas históricas para la consolidación de la democracia en América Latina fue precisamente por limitar la reelección. En la historia de Sudamérica todos los presidentes en ejercicio que se lanzaron a la reelección lograron salir victoriosos, lo cual testimonia la extraordinaria ventaja que otorga estar en el Poder. Por eso casi todas las democracias presidenciales del mundo prohíben la reelección inmediata o la limitan a una sola reelección consecutiva.
La segunda consideración es la autoridad conferida al Presidente para convocar referendos para elegir una Asamblea Constituyente con autoridad absoluta, que puede disolver todos los otros Poderes. Es el “botón nuclear” que le permite a un Presidente popular amenazar a los otros poderes con su aniquilación si se oponen a sus designios. Chávez de hecho lo hizo explícitamente con los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia. Nótese, sin embargo, que las dos prerrogativas antes mencionadas tienen poco valor cuando el Presidente es impopular. En esas circunstancias son otros los instrumentos claves del Poder.
Entre otros elementos institucionales que han exacerbado los beneficios del Poder en la Venezuela chavista podemos destacar: el sistema electoral mayoritario (que viola el principio constitucional de representación de las minorías), el control discrecional de las finanzas de PDVSA y de los fondos extrapresupuestarios, el control del Banco Central (que también viola la norma constitucional que otorga independencia al ente emisor), el debilitamiento del federalismo fiscal y el control discrecional presidencial sobre los asensos militares. Adicionalmente, la mayoría legislativa ha permitido que el gobierno tome control del Poder Judicial y Electoral y que le conceda al Ejecutivo el Poder de legislar. Es importante destacar que algunos de estos Poderes podrían limitarse significativamente si la legislatura pasa a ser controlada por la oposición, pero en lo esencial el sistema político venezolano seguiría siendo del tipo “el ganador se lo lleva todo”.
A largo plazo para sentar las bases de una democracia estable será necesario hacer reformas institucionales importantes que limiten los beneficios del Poder. La más obvia es la eliminación de la reelección ilimitada y la reducción del periodo constitucional. Otra es requerir un consenso mayor entre actores políticos para activar mecanismos de cambio constitucional y acotar el poder de la Asamblea Constituyente. Adicionalmente, un tema fundamental es el control de la renta petrolera. Hay que buscar mecanismos para que sea más difícil que el gobierno use las rentas, que son de todos venezolanos, para su beneficio político, e igualmente para que los gobiernos tengan más incentivos para pensar en el futuro, ahorrando en los auges y posibilitando la inversión en el desarrollo de la industria petrolera.
A corto plazo, en una transición democrática, estos temas son también fundamentales, especialmente en una sociedad polarizada. Por un lado las instituciones políticas pueden servir para garantizar al grupo en el poder que el sistema que ellos usaron para aplastar a las minorías, no será ahora usado para hacerles lo propio. Puede que en esas circunstancias los distintos bandos estén dispuestos a limitar la reelección o a hacer más proporcional al sistema electoral. Por ejemplo, en varios procesos de transición se ha acordado que el ejecutivo inaugural no pueda reelegirse, reduciendo los beneficios del cargo y creándole incentivos para adoptar decisiones difíciles para resolver la crisis económica y política. En el caso venezolano, instituciones como el Consejo Federal pudieran servir para garantizar los espacios regionales de los diversos sectores políticos. Asimismo, una negociación en la Asamblea Nacional para la conformación del TSJ y CNE pudiera tener un propósito equivalente.
El tema se complica por la magnitud de la crisis económica que vive el país. Posiblemente la más grave de su historia contemporánea. En estas circunstancias cualquier gobierno quisiera tener el Poder con que cuenta hoy el Ejecutivo, para acometer las reformas necesarias. Eso permitiría actuar con rapidez y eficacia. Sin embargo, lo que es positivo desde la perspectiva económica y tecnocrática, pudiera ser negativo desde el punto de vista de la estabilidad política. El hoy desprestigiado Pacto de Puntofijo precisamente trataba de equilibrar esas dos necesidades en tensión: la capacidad de gobernar, pero dentro de un marco de reglas que garantizara a todos los actores un espacio. Ojala el liderazgo político del país posea la madurez y habilidad necesarias para manejar este difícil reto. No es imposible, otros lo han conseguido, de hecho los venezolanos ya lo logramos una vez.
Francisco J. Monaldi es Profesor Visitante de la Cátedra Robert F. Kennedy en la Universidad de Harvard, Profesor Titular del IESA y Profesor Agregado de la UCAB. Doctor en Economía Política de la Universidad de Stanford.
