El Estado debe trascender al gobierno: Poder temporal, continuidad institucional y crisis de la política de Estado

Hay una confusión aparentemente elemental que está produciendo consecuencias cada vez más profundas en las democracias contemporáneas: confundir el derecho a gobernar con el derecho a disponer del Estado. Una mayoría electoral otorga legitimidad para dirigir un país durante un período determinado; no entrega la propiedad de sus instituciones, de su territorio, de su historia ni de aquellos intereses cuya duración excede necesariamente el calendario electoral.

El gobierno es temporal; el Estado es permanente. El primero expresa una mayoría circunstancial; el segundo incluye a quienes perdieron, a quienes no participaron de esa mayoría y a quienes gobernarán después. Un gobierno puede poseer una ideología y un programa; el Estado no debería agotarse en ninguno de ellos. De allí parte una afirmación fundamental: ganar el gobierno no equivale a conquistar el Estado.

Las elecciones deciden quién ejercerá temporalmente el poder, no quién se convierte en propietario político de la nación. El vencedor puede gobernar, reformar políticas y modificar instituciones mediante los procedimientos establecidos. Pero si cada victoria autorizara a reconstruir completamente el Estado conforme a la voluntad del vencedor, la democracia terminaría destruyendo las condiciones que hacen posible la alternancia.

El gobierno pertenece al tiempo corto: elecciones, crisis, opinión pública, resultados económicos. El Estado necesita pensar en décadas y generaciones. La política exterior, la educación, la salud, la vivienda, la seguridad nacional, la infraestructura, los recursos estratégicos o la profesionalización de la administración pública no deberían comenzar desde cero cada cuatro o cinco años.

La pregunta, entonces, no es si todo debe permanecer inalterable, sino qué cosas no deberían comenzar nuevamente cada vez que cambia un gobierno.

La respuesta tampoco puede ser convertirlo todo en “política de Estado”. Eso vaciaría de contenido la voluntad popular y permitiría que burocracias, élites o tecnocracias determinaran permanentemente lo que puede o no modificarse. El Estado debe trascender al gobierno, pero no sustituirlo. El equilibrio consiste en permitir que la mayoría gobierne sin apropiarse de aquello que pertenece también a quienes no votaron por ella y a quienes recibirán el país después. Ningún gobierno debería consumir el Estado que recibió.

Ese equilibrio comienza a romperse cuando la política se organiza alrededor del dirigente antes que de las instituciones. El partido se confunde con el gobierno; el gobierno con el Estado y, finalmente, el gobernante puede comportarse como si él mismo representara la totalidad de la nación.

No hace falta abolir elecciones para llegar a ese punto. Basta con que las instituciones sean concebidas como instrumentos del vencedor, la fidelidad sustituya a la profesionalización, el adversario sea transformado en enemigo y la crítica al gobernante comience a interpretarse como deslealtad al país. Es entonces cuando una democracia puede conservar sus procedimientos mientras pierde gradualmente la noción de continuidad estatal.

América Latina conoce bien esa dificultad. La región ha desarrollado constituciones, elecciones y mecanismos de alternancia, pero ha tenido mayores problemas para construir capacidades estatales capaces de atravesar gobiernos sucesivos. Con demasiada frecuencia cada administración se comporta como si el país comenzara con ella.

Colombia ofrece un ejemplo significativo. La llegada de una nueva orientación política después del gobierno de Gustavo Petro forma parte de la alternancia democrática. El problema no está en que las políticas cambien, sino en determinar qué intereses colombianos deberían continuar siendo reconocibles independientemente de quien ocupe la Presidencia. Seguridad territorial, estabilidad institucional, relaciones con los vecinos, integración económica, obligaciones internacionales y una administración profesional no pueden redefinirse completamente cada cuatro años sin que el país termine comportándose como Estados diferentes bajo una misma bandera.

Venezuela lleva esa dificultad a una dimensión más profunda. Durante años, la identificación progresiva entre partido, gobierno e instituciones debilitó contrapesos y capacidades estatales. Pero sustituir a quienes ejercieron ese poder no resolverá automáticamente el problema, porque cambiar de gobierno y reconstruir el Estado son tareas diferentes.

La reconstrucción no puede reducirse a determinar quién controlará el próximo gobierno. Una oposición puede permanecer unida frente a un adversario y fragmentarse cuando aparece la posibilidad real del poder. Esas diferencias son legítimas, pero existe una responsabilidad anterior a la competencia política: reconstruir el terreno sobre el cual esa competencia podrá desarrollarse.

Una administración pública funcional, una justicia independiente, reglas electorales confiables, servicios esenciales, seguridad jurídica y recuperación económica no pertenecen a ningún partido: constituyen condiciones mínimas del Estado. Por eso la pregunta venezolana no debería ser solamente quién gobernará, sino qué Estado recibirá quien finalmente gobierne.

Argentina incorpora otra dimensión de la misma discusión: el territorio.

El programa del gobierno de Javier Milei parte de una concepción particularmente amplia del mercado y de la reducción de subvenciones estatales. Esa orientación puede discutirse y defenderse dentro de la competencia democrática. Sin embargo, cuando las decisiones alcanzan la propiedad y el control de grandes extensiones territoriales, la discusión deja de ser exclusivamente económica. La tierra tiene un precio; el territorio posee además un valor estratégico.

Grandes extensiones pueden contener recursos naturales, fuentes de agua, vías de comunicación y comunidades históricamente establecidas. Su transferencia a propietarios privados extranjeros no implica jurídicamente la transferencia de soberanía: quienes viven allí continúan siendo ciudadanos argentinos y sometidos a las leyes argentinas. Pero precisamente por eso la discusión no termina en la legalidad de la operación.

¿Puede una decisión sobre el territorio evaluarse exclusivamente según su rentabilidad o capacidad para atraer inversiones? ¿Qué ocurre cuando una operación perfectamente legal produce consecuencias territoriales, económicas o sociales que sobrevivirán durante generaciones al gobierno que la autorizó?

El mercado puede determinar el precio de la tierra; no puede determinar por sí solo el valor estratégico del territorio. Un gobierno administra durante algunos años. El Estado debe preguntarse qué significará esa decisión dentro de veinte, cincuenta o cien años, allí aparece una distinción esencial: un gobierno puede poseer competencia constitucional para adoptar una decisión y, sin embargo, estar actuando sobre materias cuyas consecuencias pertenecen al tiempo del Estado.

Bolivia y Perú, con crisis de naturaleza diferente, muestran otra expresión del mismo problema: la existencia formal de instituciones no garantiza capacidad estatal suficiente para construir consensos duraderos y evitar que la política se transforme continuamente en una lucha por el control del aparato público. Tal vez allí radique una de las debilidades históricas de América Latina: hemos aprendido a conquistar gobiernos con mayor facilidad que a construir Estados.

Pero sería un error considerar el fenómeno exclusivamente latinoamericano. Precisamente porque la tensión entre gobierno y Estado pertenece a la naturaleza del poder democrático, también puede aparecer allí donde las instituciones parecían más consolidadas.

Estados Unidos demuestra que incluso una de las arquitecturas constitucionales más sólidas puede enfrentar tensiones entre legitimidad electoral, poder presidencial y autonomía institucional. El problema no consiste en reducir esa tensión a Donald Trump, sino en recordar un principio que trasciende a cualquier presidente: ninguna Presidencia constituye por sí sola el Estado estadounidense.

La Constitución distribuye competencias entre Ejecutivo, Congreso, tribunales, estados federados e instituciones con responsabilidades propias. El conflicto entre esos poderes no constituye necesariamente una anomalía; forma parte del diseño constitucional. La verdadera prueba aparece cuando alguno de ellos encuentra límites que frustran sus objetivos.

Una institucionalidad es fuerte no porque elimine el conflicto, sino porque quienes poseen poder aceptan que existen autoridades que no controlan. Las constituciones pueden establecer contrapesos, pero necesitan una cultura política dispuesta a respetarlos.

La erosión comienza cuando la victoria electoral se interpreta como autorización para considerar ilegítimo cualquier límite impuesto al vencedor. Por eso el problema trasciende la tradicional confrontación entre izquierda y derecha: ambas pueden gobernar democráticamente y ambas pueden intentar apropiarse del Estado. La cuestión fundamental no es la ideología del gobernante, sino la relación que establece con los límites de su mandato.

La polarización agrava esa dificultad. Cuando cada sector considera que la llegada del adversario constituye una amenaza existencial, las instituciones neutrales comienzan a parecer obstáculos y cada grupo intenta controlarlas antes de que lo haga el contrario. Entonces la administración se partidiza, la Justicia se interpreta políticamente, la educación se transforma en campo de confrontación y la política exterior puede responder más a afinidades ideológicas internacionales que a intereses permanentes del país.

Un partido puede tener aliados ideológicos en otros países; un Estado necesita mantener relaciones con países cuyos gobiernos inevitablemente cambiarán.

Allí radica la esencia de una política de Estado: no inmovilizar el país, sino identificar un número limitado de intereses cuya defensa razonablemente debería sobrevivir a la alternancia. No todo puede ser política de Estado, porque entonces las elecciones perderían sentido. Pero tampoco todo puede ser política de gobierno, porque si absolutamente todo cambia con cada elección desaparece la continuidad estatal.

Un gobierno puede aumentar impuestos y otro reducirlos; uno ampliar empresas públicas y otro privatizarlas; uno privilegiar determinadas relaciones comerciales y su sucesor diversificarlas. Esa es la competencia democrática. Otra cosa es debilitar capacidades administrativas, subordinar instituciones a fidelidades personales, erosionar contrapesos o adoptar decisiones irreversibles sobre recursos estratégicos sin considerar que sus consecuencias sobrevivirán al mandato que las produjo.

El gobernante democrático administra una autoridad que sabe provisional. Puede aspirar a dejar una huella, pero no debería necesitar permanecer para que aquello que construyó sobreviva. Si una obra depende exclusivamente de la permanencia de quien la creó, probablemente no se construyeron instituciones; se construyó dependencia.

Los Estados más sólidos no son aquellos que encuentran dirigentes eternos. Son aquellos capaces de sobrevivir a dirigentes mediocres, equivocaciones electorales, crisis y alternancias ideológicas profundas.

El problema del siglo XXI quizá no sea solamente la aparición de gobiernos autoritarios. Puede ser también el progresivo debilitamiento de la frontera entre ejercer el gobierno y poseer el Estado. Y cuando esa frontera desaparece, no sólo se deteriora la democracia: se compromete la capacidad de una sociedad para reconocerse como una continuidad que existe antes y después de quienes temporalmente la gobiernan.

La verdadera grandeza de un gobierno no consiste, entonces, en hacer imposible su sustitución, sino en entregar a quien venga después, un Estado más capaz del que recibió.

Ese podría ser uno de los criterios más exigentes para juzgar a quienes gobiernan: no solamente qué hicieron mientras tuvieron el poder, sino qué quedó del Estado cuando tuvieron que abandonarlo.