Maxim Ross: El problema Venezuela…es su petróleo (IV)

Recopilando lo dicho hasta ahora en esta miniserie de artículos del título, en los que se expuso el peso del petróleo en la economía y la vida venezolana, sus inmensas ventajas, sus desventajas y riesgos, toca ahora sugerir una ruta, un camino que, de un lado, implique un auténtico cambio respecto a la experiencia pasada y permita que el negocio petrolero se realice en un escenario legítimo y sostenible y, del otro, proponga medidas y políticas públicas que resguarden el interés de nuestro país. Una consideración previa ha de hacerse.

¿UNA NUEVA ERA PETROLERA?

Quizás sorprenda la pregunta que hacemos porque, a juzgar por los eventos y anuncios que se vienen haciendo desde el lado oficial, desde las organizaciones y empresas privadas internacionales y desde la perspectiva del gobierno de los Estados Unidos, estamos entrando en una nueva era petrolera. Hay razones para validar esa opinión y, desde luego, el significativo cambio que se produjo en el marco de la nueva Ley de Hidrocarburos que, por primera vez en la historia, abre las puertas a la participación del capital privado en forma independiente de la asociación con la empresa del Estado, con la consecuente y masiva presencia de inversionistas internacionales en el país.

Sin embargo, hay detalles que todavía reflejan huellas del pasado. Dos de ellas han de destacarse:

La primera: la empresa estatal, PDVSA, sigue sin alterar sus funciones, tareas y acceso a la propiedad del recurso, de manera que en ese terreno seguimos atados a la vieja era petrolera y, dentro de ella, a la todavía preponderancia que posee el poder ejecutivo venezolano en el manejo de la industria, pues la presidencia del país sigue siendo el representante de los venezolanos en la Asamblea de Accionistas de PDVSA. Además, a ese muy singular espectro del pasado hay que agregar que existe un ministerio para el tema y las capacidades regulatorias siguen estando en su poder.

La segunda: muy similar a las primeras épocas del petróleo en Venezuela, existe un dominio pleno de las empresas internacionales y ninguna —ninguna— participación sana y genuina de una empresa de exclusivo capital privado venezolano para manejar las operaciones medulares de la industria [1]. Tal como ayer, las empresas venezolanas quedan relegadas a su antigua misión y a funciones de servicios para la gran industria. Muy lamentable sería que no aprovecháramos esta oportunidad para diferenciar esta era de las anteriores. El requisito es muy simple: desarrollar una estrategia petrolera propia que incluya todas las herramientas que antes no poseímos.

UNA ESTRATEGIA PETROLERA VENEZOLANA

Toda la argumentación que sigue reposa en dos filosofías angulares: si queremos realmente hablar de una nueva era petrolera, será indispensable trasladar el poder del Estado a la sociedad venezolana. Hablando estrictamente del petróleo, dos son las direcciones que proponemos tomar: el diseño de una agencia regulatoria independiente del Estado y la creación y desarrollo de una o varias empresas petroleras de exclusivo capital privado venezolano [2]. Fuera del campo petrolero tenemos que construir una política pública que le dé soporte a esa estrategia, tarea que desarrollamos en las últimas entregas de esta miniserie.

LA AGENCIA REGULATORIA INDEPENDIENTE

Sabido es que una idea como esta no tiene nada de original y ha sido propuesta en distintos frentes de la vida nacional, por lo que solo invocamos la necesidad de volver a reflexionar sobre ella en el contexto de los nuevos eventos que afectan la industria petrolera. En estas notas, por ser breves, apuntamos dos o tres asuntos que respaldan la idea de esa agencia independiente, una tal que selle realmente una nueva era petrolera.

Por un lado, destacamos que existe un vasto movimiento mundial, en especial en América Latina, por la creación de agencias regulatorias independientes [3]. Por el otro, existen innumerables estudios especializados en su definición y funciones. De ellos extraemos referencias que ubican sus características y cometidos.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) patrocinó un estudio [4] que ayuda a entender las características de ese tipo de agencia. Sus autores nos dicen:

«El propósito de este documento es diseñar una agencia independiente modelo que administre y regule la actividad de exploración y producción de hidrocarburos —petróleo y gas natural— de un país productor en América Latina y el Caribe. El modelo se basa en la separación de funciones de los roles del Estado como empresario y como administrador del recurso que, siguiendo un modelo regulatorio económico liberal, privilegia la estructuración de una entidad administrativa especializada e independiente».

De ese documento hemos subrayado una síntesis de las principales características de una agencia reguladora independiente:

«De la experiencia internacional se puede concluir que resulta fundamental garantizar que una agencia reguladora tenga: (1) independencia, (2) objetivos regulatorios claros y transparentes, (3) prevención de conflictos de interés y (4) rendición de cuentas ante los entes de control».

De acuerdo con los autores, independencia significa:

«un alto grado de autonomía legal, administrativa y presupuestal frente a los demás órganos del poder público… sus actividades están sujetas a principios y prácticas de legalidad, transparencia, lealtad, celeridad, imparcialidad y eficiencia…»

Este paso de crear una agencia de esas características podría considerarse como la «prueba de fuego» para que la administración gubernamental y el poder legislativo demuestren si quieren cambiar la estructura institucional de la industria petrolera. La otra condición viene dada por la creación de empresas privadas de capital venezolano.

LA EMPRESA PRIVADA NACIONAL PETROLERA

Desde los tiempos de Petrolia [5] hasta ahora, el capital venezolano nunca pudo acceder a manejar su industria independientemente del Estado. Toca evaluar la experiencia internacional a ver qué nos dice. En ese sentido, ya sabemos que ese tipo de empresa solo se desarrolló en los Estados Unidos, aunque en la gran mayoría del mundo la empresa petrolera es estatal, y esta es la principal evidencia que se utiliza para defender ese tipo de propiedad. En efecto, en todos los principales productores del mundo ese es el modelo seguido, muy en especial en los países del Medio Oriente. Arabia Saudita, Kuwait, los Emiratos Árabes, Irán, Iraq, Dubái, etc., así lo comprueban, pero también Noruega, Rusia y el Reino Unido tienen ese esquema de propiedad. Es lo que se nos ha dicho para defender la vigencia y permanencia de PDVSA.

Con todo ello puesto de testimonio, aquí replicamos que existe un hecho incontrovertible: en todos esos países esas empresas han sido exitosas y en ninguno de ellos se registra un fracaso y un colapso de la magnitud y profundidad del de PDVSA. Luego, ¿tendrá algún sentido insistir en mantener un esqueleto institucional como el del pasado y del presente, y por qué no examinar otra opción que pueda sustituirlo?

Por una parte, ya lo hemos dicho: mantener y condenar al capital venezolano a suplir los servicios y necesidades del Estado y del capital internacional resulta incongruente con una nueva era. Por la otra, se ha exhibido la tesis de darle la bienvenida a las empresas internacionales porque ellas aportan el capital y la tecnología que no tenemos, cuando precisamente nunca se crearon las condiciones para que las empresas venezolanas pudieran capitalizarse y producir tecnología. La respuesta es muy simple: PDVSA y el monopolio del Estado no fueron capaces de construir ese proceso acumulativo y dejarle al país esas dos facultades clave.

ALTERNATIVAS QUE LA POTENCIAN

Si queremos que una o varias empresas de capital venezolano emprendan las operaciones medulares de la industria, podemos optar por dos alternativas.

La primera, como se ha sugerido muchas veces, es orientarlas hacia la explotación de los llamados «campos menores», los cuales ofrecen la ventaja de un acceso más fácil a las operaciones y menores requisitos de capital.

La segunda, sin complejos, es idear una política pública que le dé clara preferencia al capital venezolano. Por ejemplo, un período de gracia para el pago de la regalía y el Impuesto Sobre la Renta (ISLR) de unos 5 a 10 años sería un atractivo suficiente. Una vez creada esa empresa, esta podría —de ser de su interés y necesidad— asociarse con el capital internacional.

La otra alternativa, para quienes todavía conservan el complejo estatista, es mantener a PDVSA, pero bajo dos condiciones siguientes: Por una parte, modificar el estatus del control de su Asamblea de Accionistas y darle una participación significativa a la sociedad civil venezolana, quizás a través de las instituciones vinculadas al negocio petrolero, tales como la Cámara Petrolera, la Sociedad Venezolana de Ingenieros de Petróleo y las escuelas universitarias de petróleo en las universidades públicas o privadas. La segunda —a nuestro juicio indispensable si insisten en mantener a PDVSA— es colocarla en posición de competencia abierta y transparente con la o las empresas de capital privado venezolano.

Lo cierto es que, después de todo este recorrido por lo que llamamos «El problema Venezuela… es su petróleo», la conclusión que proponemos discutir es que todo va a depender de cambiar el grupo de malas decisiones que tomamos ayer y encontrar las buenas que nos encaminen por un rumbo distinto; camino que ha de tener como plataforma de sustento el desarrollo de una genuina estrategia petrolera venezolana, sin interferencias, prejuicios y presiones que nos devuelvan al pasado.

Notas al pie:

[1]: Obviamente, el caso de la empresa NABEP escapa a esa característica, no solo por la inusual confección de su participación, que incluye una proporción de capital del gobierno de los Estados Unidos con su Departamento de Defensa.

[2]: En otro momento hemos defendido la creación de un mecanismo que traslade masivamente la propiedad de la industria a los venezolanos.

[3]: Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Noruega y Brasil son ejemplos de esta tendencia. Para más referencia se puede consultar la investigación: Navigating the Regulatory Landscape of the Oil and Gas Industry Across Latin America and the United States, Duane Morris (S/F).

[4]: Un Modelo de Agencia Reguladora Independiente de Hidrocarburos, Mary Elena Lares, Luis A. Pacheco y Carlos G. Sucre, BID, septiembre de 2019. En marzo de 2019 Prodavinci organizó un panel con un objetivo similar.

[5]: Ver El fin de Petrolia, M. Ross, Amazon Books, 2021.