Naciones Unidas ante su hora más difícil

La Asamblea General de las Naciones Unidas volverá a reunirse en Nueva York en circunstancias particularmente difíciles. No será una reunión más dentro del calendario diplomático internacional. Tendrá lugar en un mundo atravesado por guerras, rivalidades entre grandes potencias, debilitamiento del derecho internacional, creciente desconfianza entre los Estados y una utilización cada vez más frecuente de la fuerza como instrumento de política exterior.

Habrá discursos sobre la paz mientras continúan los conflictos; llamados al respeto del derecho internacional mientras algunos gobiernos deciden cuándo respetarlo y cómo interpretarlo según sus propios intereses; declaraciones sobre soberanía mientras territorios son atacados, ocupados o sometidos a presiones militares, económicas y políticas.

Al finalizar habrá resoluciones, declaraciones y compromisos cuidadosamente redactados. Y probablemente volveremos a escuchar una pregunta que reaparece cada vez que estalla una gran crisis internacional: ¿para qué sirve realmente Naciones Unidas?

Durante mi carrera como diplomático asistí, muchas veces, a períodos de sesiones de la Asamblea General y durante años salí de aquellas reuniones con una sensación difícil de evitar: demasiada burocracia, demasiadas negociaciones destinadas a encontrar una frase que todos pudieran aceptar y demasiadas resoluciones concebidas para que nadie se sintiera derrotado. Tampoco recuerdo haber visto al Consejo de Seguridad responder con verdadera eficacia ante una gran crisis cuando estaban comprometidos los intereses fundamentales de alguno de sus miembros permanentes.

Con el tiempo, sin embargo, comprendí que quizá formulábamos mal la pregunta.

El problema no era solamente Naciones Unidas; el problema eran, y continúan siendo, los Estados que la integran.

Porque Naciones Unidas no es el edificio de vidrio levantado junto al East River. Tampoco son solamente sus funcionarios ni su Secretario General. A la ONU la integran fundamentalmente sus Estados miembros. Son los países los que deciden, votan, financian, bloquean, negocian y determinan hasta dónde puede llegar la organización.

Responsabilizar exclusivamente a Naciones Unidas de su impotencia sin examinar la conducta de los gobiernos que la integran equivale a destruir las instituciones de un Estado y después responsabilizar al propio Estado porque dejó de funcionar.

Esas experiencias me han permitido llegar a otra conclusión: a pesar de sus limitaciones, contradicciones y frustraciones, la existencia de Naciones Unidas sigue siendo indispensable.

La próxima Asamblea volverá a reunir a 193 Estados bajo uno de los principios esenciales de la Carta: la igualdad soberana de sus miembros. Durante algunos días convivirán en un mismo espacio grandes potencias, pequeños Estados insulares, países ricos, naciones pobres, democracias, regímenes autoritarios, aliados y adversarios.

En un mundo cada vez más fragmentado, no es un hecho menor que los Estados continúen teniendo un espacio donde encontrarse, discutir, denunciar, negociar y defender públicamente sus posiciones. Es parte de la arquitectura que todavía separa al sistema internacional de una lógica basada exclusivamente en la fuerza.

Las limitaciones, sin embargo, son evidentes.

Mientras en la Asamblea General cada Estado dispone formalmente de un voto, el órgano con mayor responsabilidad en materia de paz y seguridad funciona bajo una lógica profundamente diferente. China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia mantienen una condición permanente y un poder de veto que los demás miembros no poseen.

La estructura tuvo una explicación política en 1945. Ningún sistema internacional de seguridad podía construirse ignorando a las potencias victoriosas de la Segunda Guerra Mundial. Pero han transcurrido más de ochenta años y el mundo actual guarda poca relación con aquel que dio origen a Naciones Unidas. Han cambiado la distribución del poder, el peso económico de los países, las realidades regionales y los equilibrios estratégicos, mientras ese privilegio fundamental permanece prácticamente intacto.

La pregunta resulta inevitable: ¿Pueden una organización fundada sobre la igualdad soberana mantener indefinidamente un sistema en el cual cinco Estados poseen una capacidad de decisión extraordinariamente superior a la de todos los demás?

El problema se vuelve todavía más grave cuando uno de esos miembros permanentes participa directa o indirectamente en un conflicto, protege a un aliado estratégico o considera amenazado un interés esencial. En esas circunstancias posee simultáneamente el poder político involucrado en la crisis y el instrumento institucional capaz de impedir una decisión colectiva.

El órgano creado para preservar la paz puede quedar paralizado precisamente cuando su actuación resulta más necesaria.

Es imposible afirmar que un Consejo de Seguridad más democrático habría evitado Ucrania, Gaza u otras tragedias; la historia no admite esas certezas. Pero resulta difícil sostener que una estructura más representativa, menos sometida al veto individual y dotada de mayor legitimidad no ofrecería mejores posibilidades para negociar, ejercer presión colectiva o responder ante determinadas crisis.

Existe además una contradicción todavía más profunda.

La Carta de las Naciones Unidas prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, salvo las excepciones reconocidas por el propio sistema. Sin embargo, durante décadas hemos visto a países recurrir a la fuerza, ocupar territorios o emprender operaciones militares sin una autorización específica del Consejo de Seguridad.

Rusia lo ha hecho en Ucrania; Estados Unidos ha protagonizado intervenciones cuya legitimidad internacional fue profundamente discutida; Israel ha recurrido repetidamente a la fuerza más allá de sus fronteras en conflictos cuya legalidad y proporcionalidad han sido objeto de controversia.

Los casos no son jurídicamente idénticos y sería un error presentarlos como si lo fueran. Pero todos conducen a una pregunta común: ¿Qué valor conserva una norma cuando los Estados con suficiente poder pueden interpretarla, eludirla o desafiarla sin que exista una respuesta colectiva capaz de imponer consecuencias?

El verdadero peligro comienza cuando la fuerza deja de ser una excepción y vuelve a convertirse en una alternativa disponible para quien posee suficiente poder.

Dentro de nuestros países entendemos perfectamente esta diferencia. Un Estado de derecho no se caracteriza porque nadie viole la ley, sino porque cuando alguien la viola existen instituciones capaces de responder con firmeza, justicia y previsibilidad. La autoridad de una norma descansa precisamente en esa certeza.

En el sistema internacional esa garantía es mucho más débil. Cuando la consecuencia depende del poder político del infractor, de sus alianzas o de la protección que recibe, la violación deja de ser solamente un problema jurídico y comienza a destruir la credibilidad del sistema. Una norma aplicada selectivamente termina pareciéndose menos a una norma y más a un instrumento de poder.

Y aquí aparece otro componente que no pertenece orgánicamente a Naciones Unidas, pero resulta imposible separar de esta discusión: la justicia penal internacional.

La Corte Penal Internacional nació de la convicción de que determinados crímenes son demasiado graves para que la responsabilidad dependa exclusivamente de la voluntad política de los Estados. No pertenece a Naciones Unidas; fue creada mediante el Estatuto de Roma, pero representa uno de los intentos más importantes de la comunidad internacional por establecer que, incluso frente a los crímenes más graves, el poder debe encontrar algún límite.

Hoy ese principio atraviesa una de sus pruebas más difíciles.

Estados Unidos, que además es miembro permanente del Consejo de Seguridad, ha impuesto sanciones a funcionarios de la Corte Penal Internacional en respuesta a actuaciones que afectan a ciudadanos estadounidenses y dirigentes israelíes. Las medidas han alcanzado incluso a altos funcionarios del tribunal, mientras la propia Corte ha denunciado que esas acciones amenazan su independencia y el funcionamiento de la justicia internacional.

Aquí la discusión trasciende cualquier desacuerdo legítimo sobre una decisión concreta de la Corte.

Los tribunales pueden equivocarse y sus decisiones pueden y deben ser cuestionadas mediante los procedimientos jurídicos correspondientes. Lo verdaderamente grave comienza cuando un Estado utiliza su enorme poder económico, financiero y diplomático para castigar, a nivel personal, a jueces o fiscales porque las decisiones que adoptan afectan a sus nacionales o a sus aliados. Entonces ya no estamos discutiendo solamente una investigación, una sentencia o una orden de arresto; estamos discutiendo si la justicia internacional puede sobrevivir cuando quienes pueden ser alcanzados por ella poseen suficiente poder para castigar a quienes intentan aplicarla.

Durante décadas, la comunidad internacional defendió la necesidad de construir instituciones capaces de perseguir crímenes internacionales y limitar la impunidad. Pero cuando esas instituciones dejan de actuar exclusivamente sobre Estados débiles y comienzan a aproximarse a actores poderosos, aparece la tentación de cuestionar su legitimidad, debilitar sus instrumentos o dificultar su funcionamiento.

Si aceptáramos esa lógica, el mensaje hacia el futuro sería devastador: la justicia internacional sería tolerada mientras juzgara solamente a quienes carecen del poder necesario para resistirla. Y una justicia que únicamente alcanza a los débiles difícilmente puede llamarse justicia.

Esta contradicción entre principios proclamados e intereses realmente defendidos no es nueva. La conocí personalmente desde los primeros años de mi carrera diplomática.

Participé en las negociaciones vinculadas al Programa Integrado para los Productos Básicos de la UNCTAD, aprobado en Nairobi en 1976, una de las pocas iniciativas concebidas para estabilizar los mercados de materias primas y alcanzar precios remunerativos para los productores y equitativos para los consumidores.

Aquella experiencia me enseñó algo que después encontraría muchas veces en la diplomacia multilateral: una propuesta no necesita ser rechazada para fracasar. También puede ser aprobada después de haber sido despojada, durante la negociación, de buena parte de los mecanismos capaces de convertirla en una verdadera transformación.

El documento sobrevive; las delegaciones regresan a sus países hablando de acuerdos y, sin embargo, el problema que originó la negociación permanece.

El consenso deja de ser una virtud cuando su precio es la incapacidad de actuar.

Años después, siendo embajador y representante de Venezuela ante la Organización Mundial del Comercio, viví otra experiencia que siempre he recordado.

Durante una reunión del Comité de Agricultura, el representante de la Unión Europea explicó la importancia que para sus países tenía garantizar condiciones adecuadas de vida a sus agricultores y preservar el bienestar de sus familias. Era una posición comprensible desde la responsabilidad de defender los intereses de sus sociedades.

Pedí la palabra y señalé que, en ese propósito fundamental, coincidíamos: nosotros también aspirábamos a que nuestros agricultores pudieran vivir dignamente, atender las necesidades de sus familias y ofrecer educación y oportunidades a sus hijos.

El intercambio fue breve, pero ilustrativo. Más allá de las diferencias sobre los instrumentos de política agrícola, quedaba planteada una cuestión esencial: las aspiraciones de bienestar que consideramos legítimas para nuestras propias sociedades deberían ser igualmente legítimas para las demás.

La anécdota puede parecer menor, pero encierra una de las grandes contradicciones del sistema multilateral: todos defendemos reglas universales hasta que la universalidad de esas reglas comienza a afectar nuestros propios intereses.

Quizá allí se encuentre la verdadera dimensión de la crisis actual.

No estamos solamente ante instituciones internacionales imperfectas. Estamos ante gobiernos que reclaman reglas cuando esas reglas protegen sus intereses y cuestionan su legitimidad cuando comienzan a limitarlos.

Lo mismo que ocurre dentro de algunos países cuando un gobierno confunde temporalmente el Estado con quienes ocupan el poder, comienza a trasladarse al escenario internacional. Compromisos construidos durante décadas pueden debilitarse o abandonarse porque un gobierno circunstancial decide que ya no coinciden con sus prioridades políticas, económicas o estratégicas.

Precisamente por eso esta Asamblea General tiene una importancia especial. No porque vaya a resolver en algunas semanas las guerras, las rivalidades estratégicas o las profundas contradicciones del sistema internacional. Exigirle eso sería pedirle a Naciones Unidas algo que nunca estuvo en condiciones de hacer por sí sola.

Su importancia reside en otra parte.

En un mundo donde las grandes potencias vuelven a medir su influencia mediante la fuerza, las reglas son crecientemente interpretadas según los intereses nacionales y la desconfianza se extiende entre los Estados, conservar un espacio político universal donde todos estén obligados, al menos, a escucharse tiene un valor que quizá solamente comprendemos plenamente cuando comienza a desaparecer.

El multilateralismo es lento, a veces exasperantemente lento; produce declaraciones ambiguas, negociaciones interminables y compromisos incompletos. Pero la alternativa puede ser un mundo donde cada Estado actúe según su capacidad económica, militar o política y donde los más débiles tengan cada vez menos posibilidades de ser escuchados.

Por eso sería demasiado sencillo terminar una nueva Asamblea General afirmando que Naciones Unidas ha fracasado.

La ONU no existe por encima de los Estados. Existe porque los Estados decidieron crearla y solamente posee la fuerza política que ellos están dispuestos a concederle.

La crisis más profunda del sistema internacional no es necesariamente la incapacidad de Naciones Unidas para imponer un orden mundial. Es la creciente dificultad de los propios Estados, particularmente de los más poderosos, para aceptar las consecuencias de las reglas que ellos mismos contribuyeron a proclamar.

La fortaleza de una norma no se mide por cuántas veces aparece escrita en una resolución; se mide por lo que ocurre cuando alguien poderoso la viola.

Por eso la verdadera pregunta que debería acompañar esta Asamblea General sigue siendo incómoda: ¿Están los Estados que construyeron ese orden todavía dispuestos a someterse a sus reglas cuando respetarlas contradice sus propios intereses?

Y existe otra pregunta igualmente importante: ¿Qué ocurriría si dejamos desaparecer los pocos espacios donde todavía podemos exigirles que lo hagan?

La Asamblea que comienza probablemente no tendrá respuestas para todas estas contradicciones, pero tampoco debería ser juzgada únicamente por aquello que no consiga resolver.

Naciones Unidas necesita reformas profundas. El Consejo de Seguridad necesita una representación más acorde con el mundo actual; la aplicación del derecho internacional debe ser menos selectiva; la justicia internacional necesita independencia frente al poder político, y los Estados deben recuperar la capacidad de pensar sus compromisos internacionales más allá de las conveniencias circunstanciales de cada gobierno.

Nada de eso será sencillo. Pero el desafío no consiste en decidir si Naciones Unidas merece sobrevivir. Consiste en decidir si los Estados están dispuestos a convertirla nuevamente en un instrumento capaz de responder al mundo que ellos mismos han contribuido a construir.

En medio de guerras, rivalidades y reglas cuestionadas, precisamente por eso esta Asamblea General importa: no porque pueda salvar por sí sola el orden internacional, sino porque continúa siendo uno de los pocos lugares donde ese orden todavía puede discutirse, defenderse y, quizá, comenzar a reconstruirse.